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Déficit fiscal y Rendición de Cuentas: la madre de todas las discusiones

De cara a la Rendición de Cuentas, con las amenazas del “efecto Trump”, la situación regional y el déficit fiscal de 4%, el equipo económico replantea su conocida estrategia: ofrecer más contracción para negociar un menor gasto en la interna. Sectores del Frente Amplio plantean aplicar tributos “a los que tienen más” y eliminar exoneraciones fiscales que en 2014 fueron 6,34% del PIB, aplicar el programa popular y financiar la inversión en infraestructura.

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Caras y Caretas Diario

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Por Carlos Luppi

El 1º de febrero el Ministerio de Economía y Finanzas difundió un comunicado titulado Resultado del Sector Público Consolidado a diciembre de 2016, en el cual señaló que “el resultado global del Sector Público Consolidado en el año 2016 se ubicó en -4% del PIB, mientras que el resultado primario [es decir, antes del pago de intereses, N. de R.] lo hizo en -0,7% del PIB”. Obsérvese el peso de los intereses de la deuda de la que nunca se habla, sino que hasta se festeja. Las cifras se detallan en el cuadro adjunto.

El equipo económico había previsto un déficit fiscal de 4,3% del PIB y un déficit fiscal primario de 0,9% para 2016.

Surgen tres conclusiones: el déficit consolidado (la diferencia entre los ingresos y los egresos del Sector Público), US$ 2.158 millones, es el peor registro desde el año 1989 (fin del primer gobierno de Julio M. Sanguinetti), cuando trepó a 6,2%; aumentó en relación a 2015 (3,6%) a pesar de las medidas ya adoptadas ese año; y pone al gobierno en el brete de adoptar nuevas medidas para alcanzar la meta de 2,5% del PIB a fin de 2019.

Esto implica una discusión política que se da sobre todo en la interna del partido de gobierno (ya que tiene previstas varias erogaciones adicionales), pero bajo una intensa presión propagandística de la derecha, que insiste en su programa de privatizar la educación y las empresas públicas mediante la adjudicación de responsabilidades y asignándoles todos los males.

Algunas consideraciones previas: si bien el déficit no es malo en sí mismo (particularmente en los países subdesarrollados, donde puede financiar superávits futuros), implica por definición que egresa más de lo que ingresa, y esto puede llevar a situaciones de desequilibrio que son económica, social y políticamente peligrosas para cualquier gobierno.

John Maynard Keynes (a quien la derecha acusa de estimular los déficits y la inflación) recurrió a la expansión monetaria y al déficit como instrumentos para solucionar crisis macroeconómicas graves, y tuvo éxito en la Gran Depresión de 1929 y, post mortem, en muchas otras recesiones, incluyendo la Gran Recesión 2007-2010, pero no era estrictamente un partidario del desequilibrio fiscal, sino todo lo contrario, como puede leerse en la Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero. Lo que buscó fue el crecimiento económico con énfasis en el pleno empleo y el equilibrio financiero.

El déficit fiscal es un indicador favorito del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de las agencias calificadoras de crédito para señalar el buen o mal comportamiento de un gobierno, y la “nota” asignada (que puede implicar la pérdida del grado de inversión) tiene consecuencias inevitables para este, como restricciones en las inversiones o en el crédito en el sector externo.

Es una situación detestable, sometida al doble discurso del FMI (que hemos visto en varias notas) y al comportamiento mercenario de las calificadoras, pero es real e inevitable. O sea que no debe exponerse a un gobierno, y menos si es progresista, a un déficit elevado que dé lugar a maniobras como las del Foro de Davos 2010 contra los PIGS, que hemos comentado muchas veces.

A ello se agrega que el equipo económico prevé emitir deuda pública por US$ 2.050 millones en este año (casi otros cuatro puntos del PIB), según informó la Unidad de Gestión de Deuda (UGD) en su informe trimestral, así como utilizar préstamos de organismos multilaterales de crédito por US$ 550 millones, utilizar reservas por US$ 200 millones y otros usos por US$ 170 millones. Con estos montos pagará amortizaciones e intereses de deuda.

Ahora bien, con este incremento, la deuda del gobierno central podría pasar el 50% del PIB, lo cual constituye otro indicador alarmante para el FMI y las calificadoras, y daría margen a sus “descalificaciones”.

La conclusión primera es que el déficit de 4% del PIB (más allá de consideraciones muy razonables, pero no acordes con la situación actual) debe ser reducido, acaso no a 2,5% sino al 3% previsto en el Tratado de Maastrich, y para ello deben seleccionarse adecuadamente los instrumentos.

Aquí es donde empieza la discusión política, en la que la derecha tiene posición tomada contra el Estado, y el Frente Amplio tiene posturas sectoriales diferentes, básicamente una en el sector que encabeza el ministro Danilo Astori, y otras en el MPP, el PCU, Compromiso Frenteamplista Lista 711, Casa Grande (sector de Constanza Moreira) e IR (Macarena Gelman).

El campo de batalla inminente de esta discusión política es el mensaje presupuestal que debe ser base para la Rendición de Cuentas.

Debe recordarse que a la anterior se arribó mediante el compromiso de postergar algunos gastos y aumentar la recaudación del IRPF y el IASS (siempre los que pagan son los trabajadores y los pasivos), y que algunos sectores –también el expresidente José Mujica– han considerado públicamente la posibilidad de que no haya nueva Rendición (sobre todo teniendo en cuenta que el partido de gobierno no tiene ya la mayoría parlamentaria asegurada) y por lo tanto se mantenga la situación actual. Ya hemos vivido esa instancia.

Eso chocaría con varios reclamos sindicales y otras propuestas de erogaciones en marcha. Todo depende del objetivo central que se persiga.

Si es mantener el gobierno en 2019, hay quienes opinan que conviene que no haya Rendición y se logren las inversiones para la segunda planta de UPM.

Si se trata de cumplir con el programa, entonces hay que que gastar en mantener el poder adquisitivo de salarios y jubilaciones, llegar al 6% del PIB para la educación y aplicar un amplio programa de inversión en infraestructura. Veremos.

Las cifras y los dichos

Dado que ni las medidas tomadas a comienzos de 2015 ni la “consolidación fiscal” (los dos ajustes fiscales que el ministro Astori viene realizando) parecen haber tenido éxito en su objetivo prioritario de reducir el déficit fiscal (y muchos dicen que tampoco la inflación real, que habría estado en promedio por encima de 12% en 2016), una forma de plantear adecuadamente esa discusión política es ver cómo se pueden incrementar ingresos y/o reducir egresos, en todas sus combinaciones posibles.

Al respecto resulta muy ilustrativa la última parte del cuadro del MEF, según la cual, si comparamos 2015 y 2016, tenemos que los intereses de la deuda pública pasaron de 3,5% y 3,3% del PIB; en tanto que los gastos del gobierno central fueron de 2,3% a 2,7%; las empresas públicas (a pesar de la contribuciones al financiamiento general y del recorte de inversiones) se mantuvieron en 0,2% en ambos años; las intendencias ídem, en 0%; el BCU pasó de 1,3% a 0,7%, y el BSE se mantuvo en -0,2%, con lo cual el Resultado Global del Sector Público Consolidado evolucionó de -3,6% a -4% del PIB.

Es el gasto del gobierno central y no el de las denostadas empresas públicas el que pesa y crece, mientras el BCU pasa de 1,3% a 0,7%.

Tome el lector un PIB de US$ 53.900 millones, saque sus cuentas y opine.

Las calificadoras ya opinaron: Moody’s afirmó a través de su representante que “proyectamos que el déficit será menor este año, pero queda la incertidumbre de cuánto se reducirá […]”. Agregó que “sin embargo, con las medidas actuales, la reducción del déficit sería gradual e insuficiente para estabilizar el aumento de la deuda con respecto al PIB, salvo que el crecimiento repunte fuertemente, lo cual parece improbable en este momento”. “[…] Tanto Moody’s como S&P evaluarán la calificación de la deuda uruguaya este año, y con la perspectiva ‘negativa’ hay una probabilidad de uno en tres de que la nota sea bajada”.

Conocemos sus recetas para los países subdesarrollados como el nuestro, al igual que las del FMI, pero hay otras.

Caras & Caretas está en conocimiento de que se están proponiendo tres vías alternativas para reducir egresos y aumentar ingresos: eliminar o reducir significativamente las exoneraciones fiscales (que sumaron cifras equivalentes a 6,6% del PIB en 2012; 6,36% en 2013 y 6,34% en 2014, según el informe Estimación del Gasto Tributario en Uruguay 2012-2014, elaborado por el Departamento de Estudios Económicos-Tributarios de la Dirección General Impositiva, publicado en noviembre de 2016) a las grandes empresas que dan utilidades; hacer que la DGI logre bajar la evasión del IRAE (que se estima en 45%) y aumentar los tributos a los grandes importadores y agroexportadores (que aumentaron sus beneficios en forma fabulosa en estos 12 años), haciendo realidad que “paguen más los que ganan más”, y no castigando únicamente a trabajadores y jubilados, y a las empresas públicas, que además de nuestro patrimonio nacional constituyen los instrumentos para un desarrollo nacional e independiente auténtico.

Estas propuestas están siendo manejadas conjuntamente por el MPP, el PCU, Compromiso Frenteamplista Lista 711, Casa Grande e IR.

Exoneraciones fiscales. Según la DGI, en 2012 el Estado dejó de recaudar 6,6% del PIB (unos US$ 3.194 millones) debido a exoneraciones, deducciones y reducción en tasas impositivas.

La renuncia fiscal por IVA explicó US$ 1.247 millones, en tanto que la renuncia por IRAE significó US$ 828 millones (la mayor parte por rentas generadas en zonas francas y proyectos promovidos por el MEF); la correspondiente al Impuesto al Patrimonio fue de US$ 537 millones; al IRPF, US$ 314 millones; y al Imesi, US$ 800 millones, en tanto que la mayor resignación fue a los resultados obtenidos por los fondos de ahorro previsional que administran las AFAP.

Siguiendo el informe mencionado, el Estado dejó de recaudar 6,36% del PIB (US$ 3.501 millones) en 2013. Por concepto de IVA se resignaron US$ 1.701 millones; por IRAE, US$ 813 millones (de los cuales US$ 266 millones serían de zonas francas); por IRPF, US$ 294 millones; por Impuesto al Patrimonio, US$ 650 millones; y por Imesi, US$ 42,1 millones.

En 2014 se resignaron ingresos fiscales por 6,34% del PIB, US$ 3.636 millones. En IVA se exoneraron US$ 1.778 millones (3,1% del PIB); en IRAE, US$ 861 millones (1,5% del PIB); en IRPF, US$ 283,8 millones (0,49% del PIB; en Impuesto al Patrimonio fue US$ 668,1 millones (1,17% del PIB); en el Imesi alcanzó US$ 44,9 millones (0,08% del PIB).

Se recuerda que en su momento hubo una fuerte discusión pública por las exoneraciones a donaciones realizadas a las universidades privadas, que puede retomarse en cualquier momento.

Importantes dirigentes políticos se plantean la posibilidad de reducir significativamente las exoneraciones a grandes empresas que han obtenido y obtienen altos resultados positivos, sobre todo a través de las leyes de inversiones y zonas francas.

Si se dejan de exonerar impuestos por el equivalente a 1% del PIB, ya no serían necesarios más ajustes, e incluso se podría devolver algo de lo que se sacó a trabajadores y jubilados aumentando el IRPF y el IASS en la última “consolidación fiscal”. Habría más consumo, actividad y crecimiento.

Bajar la evasión del IRAE. La evasión en el Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE), que pagan las empresas con una alícuota de 25%, ascendió a 44,7% en el período 2012-2013, según lo informado en las IX Jornadas Tributarias organizadas por la DGI en noviembre de 2016.

El guarismo habla por sí sólo, y la obligación de recaudarlo no debe ni justificarse. Por ahora los únicos que no evaden son los trabajadores y los jubilados. Los arriesgados grandes empresarios uruguayos que no pueden reunir ni una parte de los US$ 1.000 para financiar la infraestructura ferroviaria que necesita el país, donde ganan sus ingresos, evaden 45% de sus obligaciones tributarias.

Gravar los ingresos de grandes importadores y agroexportadores. Como en toda negociación, todo argumento es válido: hay numerosos legisladores que sostienen que si la situación económica es particularmente grave, está justificado aplicar (o restaurar) impuestos a las altas ganancias de grandes importadores y grandes agroexportadores que han visto aumentar sus ingresos enormemente en estos últimos 12 años. Ponen como ejemplo las “detracciones” que se cobraron en gobiernos blancos y colorados.

Sin embargo, como se dijo, estamos en una negociación política.

Algunos observadores señalan que las medidas de ajuste comenzaron en 2015 con la suba de tarifas y el recorte de inversiones, y que el ajuste que se aplica desde el 1º de enero pasado hará que el déficit caiga 1% del PIB, US$ 335 millones por aumento de impuestos y US$ 125 millones por gastos postergados.

Muchos “jugadores” apuestan a que no haya Rendición de Cuentas.

El tiempo dirá.

***

El FMI y sus consejos

El mismo día del informe del MEF se conoció un comunicado del FMI titulado El Directorio Ejecutivo del FMI concluye la Consulta del Artículo IV con Uruguay correspondiente a 2016, con la aprobación del texto elaborado por la misión que trabaja anualmente en nuestro país.

El texto elogia al gobierno, emite algún consejo bueno y finalmente transmite las recetas del FMI para el Tercer Mundo: políticas contractivas, reducción de salarios y privatización de empresas y bancos públicos.

Señala que “Uruguay está gestionando adecuadamente el contexto de profunda recesión de sus vecinos más grandes” y que “el contexto externo sigue siendo una fuente de riesgos. La continua debilidad en Argentina y Brasil y la desaceleración de la demanda mundial afectarían negativamente las exportaciones, mientras que un aumento de las tasas de interés elevaría el costo de financiamiento, y la volatilidad de los flujos de capital podría complicar la gestión de la política monetaria”, para agregar que “no obstante, el tipo de cambio flexible y las sólidas reservas de liquidez de Uruguay deberían hacer posible un ajuste ordenado ante shocks”.

El organismo multilateral elevó la previsión de crecimiento de 1,1 % a 1,4 % para 2017; 2,6% en 2018, y prevé un notable 3,4% en 2019, pero señala la necesidad de reducir la inflación y el déficit fiscal, para lo cual propone sus conocidas recetas: política monetaria contractiva y restricción salarial.

Así, afirma que “la credibilidad y la contraciclicidad a largo plazo de la política fiscal también podrían mejorarse a través de un anclaje fiscal bien diseñado y más sólido”.

Pero extrañamente agrega: “Las políticas futuras deben proteger el aumento anunciado en la inversión en infraestructura. La inversión pública se redujo significativamente en 2015, y las asociaciones público privadas están despegando lentamente, mientras que existe una clara necesidad de mejoras de infraestructura, en especial en el área de transporte. Con nuevas mejoras en la rentabilidad de las empresas públicas y con nuevos esfuerzos para controlar el gasto público corriente, es posible crear margen para el gasto de capital”.

Seguidamente, el FMI vuelve a su esencia: “Se necesitará una política monetaria restrictiva para orientar la inflación hacia la banda fijada como meta. La inflación superó la banda fijada como meta por el Banco Central de manera constante en los últimos seis años, y se ubicó transitoriamente en niveles de dos dígitos a mediados de 2016 (subrayado nuestro). La orientación de la política monetaria debería ser restringida más en caso de que la actividad profundizara su recuperación durante 2017, a fin de sostener el proceso desinflacionario”.

Nuevamente se mete con los salarios: “También será importante contener la inflación mediante el proceso de fijación de salarios. En este contexto, la iniciativa actual a favor de los aumentos salariales estipulados en términos nominales es muy útil. A futuro, es preciso reducir más la inercia inflacionaria a través de distintos pasos para eliminar totalmente la indexación retrospectiva de la inflación”. Increíblemente, el FMI vuelve a pedir el fin de la indexación, es decir, imponer la pérdida del poder adquisitivo de los salarios.

Para el final quedan las frases ambiguas: “Las reformas estructurales en la educación y la liberalización del comercio ayudarían a profundizar las mejoras en términos sociales de la última década y a impulsar el crecimiento potencial”. Es necesario recordar que por “reformas estructurales” el FMI siempre ha entendido privatización de empresas y bancos públicos. Esperemos que ni el gobierno del Frente Amplio ni las fuerzas sociales permitan que estos objetivos finales se cumplan.

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Lo que dijo Mujica

La bancada del Frente Amplio (que ya no tiene mayoría en la Cámara de Representantes) evaluó la semana pasada las alternativas políticas en relación a la Rendición de Cuentas conjuntamente con el prosecretario de Presidencia de la República, Juan Andrés Roballo, y el presidente del Frente Amplio, Javier Miranda, en La Huella de Seregni.

El MPP y el Frente Liber Seregni (FLS) consideraron la posibilidad de que la misma no se aprobara (y no le dieron demasiada importancia), en tanto que el Partido Comunista (PCU) y el Partido Socialista (PS) señalaron que en ese caso no se estaría cumpliendo el programa de gobierno.

El expresidente y actual senador José Pepe Mujica sostuvo que “si no hay Rendición, no es el fin del mundo” y remarcó: “¡Así que dramas no!”. Rafael Michelini y otros representantes del FLS señalaron que una Rendición muy negociada condicionaría al gobierno, y que el fracaso, si el texto contiene mejoras en las remuneraciones, sería responsabilidad de la oposición.

En el PS, tanto Mónica Xavier como Gonzalo Civila insistieron en que debe negociarse con todos los sectores para aprobar la Rendición.

La senadora y secretaria general del Partido Socialista, Mónica Xavier, señaló en el encuentro que se debe “negociar con todos” para alcanzar el apoyo que permita la aprobación de la Rendición, ya que lo contrario “implica congelar el gasto” y “alejarnos de los objetivos del programa y retroceder”. Ambos legisladores consideraron la posibilidad de subir impuestos al capital para financiar erogaciones como alcanzar el 6% del PIB para la educación.

En lista de espera están la reforma de la Caja Militar, el nuevo impuesto para las jubilaciones militares y la Universidad de Educación.

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Lo que dijo Sendic

En la celebración del 46º aniversario del Frente Amplio, realizada el domingo 5 de febrero en Colonia, ante numerosos dirigentes y personalidades del Gobierno presentes, el vicepresidente de la República, Raúl Sendic, dijo que “la situación de déficit hay que analizarla según las causas estructurales del déficit. Yo creo que en la mayoría de los países del mundo existe un déficit fiscal y lo que hay que ver son las causas. Tenemos una carga importante desde el punto de vista previsional y de salud”. Aclaró que “es posible que las cuentas todavía no nos cierren, pero lo que sí cierra es que la gente tiene que vivir mejor […] Nosotros tenemos una carga importante desde el punto de vista previsional, hay un costo importante de las jubilaciones y pensiones, pero somos defensores de que esas pasividades tengan los niveles que tienen, porque nuestro objetivo fue siempre alcanzar jubilaciones y pensiones dignas”.

Añadió que “hay costos importantes en la salud porque hemos buscado darle una cobertura absoluta e integral a la población y eso tiene sus costos, como también las transferencias que se hacen a los sectores más vulnerables de la sociedad”.

“Yo estoy en condiciones, y creo que todos lo estamos, de defender esas transferencias económicas. Se puede ver como un costo, pero en definitiva es inversión para que la sociedad viva mejor, que es el objetivo que nos hemos planteado como fuerza política y como gobierno […] Esto puede generar déficit, y es posible que las cuentas todavía no nos cierren, pero lo que sí cierra es que la gente tiene que vivir mejor”, afirmó.

“Podríamos tener las cuentas más ajustadas y mucha gente viviendo en la calle y muchos ancianos tirados, como ocurre en otros países, y es algo que nosotros no tenemos”. Concluyó recordando que la gran mayoría de los países, incluyendo los más desarrollados, tienen déficit en sus cuentas públicas.

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