El tribunal no tiene quien lo acate

El Tribunal de Cuentas y su pertinencia

Hace unas semanas, un tema ha alcanzado estado público hasta el hartazgo en las redes y en los medios de comunicación. Un tema que tiene como protagonista la compra de un avión por parte de Presidencia de la República por intermedio de la Fuerza Aérea. Avión presidencial o avión multipropósito, poco importa, porque la discusión se ha centrado en la forma y no en el contenido.

Por Leonardo Borges

Ya no tiene importancia el precio –poco más de un millón de dólares (inicialmente eran 1,3 millones– ni la pertinencia de comprar un avión. Recordemos que en 2014 el presidente José Mujica compró un helicóptero sanitario con valor cinco millones de dólares, la aeronave Airbus Helicopters AS-365, una adquisición que no generó el revuelo que la de este avión, más allá de que colocar el adjetivo “presidencial” en lugar de “sanitario” ha despertado la ira de mucha gente.

No es el horizonte de esta nota abrir el debate sobre la pertinencia de la aeronave o el precio o el vendedor, sino los pasos seguidos por el Estado para efectuar la compra. Se inició con una compra directa por parte de la Fuerza Aérea que fue observada por el Tribunal de Cuentas de la República (TCR), siguió con un pliego de licitación y con una licitación que fue nuevamente observada por el TCR, y finalmente, y tras varias observaciones (y un cambio de ministros del tribunal), se levantaron las observaciones. En ese camino lo verdaderamente inquietante es el papel del TCR en Uruguay. ¿Cuál es su función? ¿Cuál es la utilidad de un organismo fiscalizador sin ningún poder vinculante? ¿Cuántas observaciones del TCR son finalmente modificadas y cuáles son reiteradas sin que importe el dictamen?

Un poco de historia

La historia de las auditorías externas en el territorio oriental al río Uruguay son muy antiguas, incluso anteriores a la creación jurídica del Estado Oriental del Uruguay en 1830, pero se institucionalizaron con la primera carta magna. Esta establecía que la Asamblea General aprobara o reprobara “en todo o en parte, las cuentas que presente el Poder Ejecutivo”. Durante las dos primeras presidencias se produjo una serie de desavenencias entre el presidente Fructuoso Rivera y las auditorías, que llegaron a causar levantamientos armados. De hecho, al analizar las causas de los levantamientos que desembocaron en la Guerra Grande aparecen, entre muchos otros, los resultados de una comisión investigadora sobre las cuentas de la administración de Rivera, que dio como resultado un total de más de 170 irregularidades. Si bien casi ninguna observación tocaba al expresidente, lo hacía con sus principales colaboradores.

En 1853 se creó una Comisión Conjunta, compuesta por un senador y dos diputados, para el receso parlamentario, a efectos de no retrasar la contraloría. Más adelante, en 1880, la comisión se instaló definitivamente y pasó a contar con dos senadores y tres diputados, un contador, un oficial, dos auxiliares y un portero. Después de muchos años de cierta inoperancia de las comisiones, en 1934 se creó el TCR, con cinco miembros. La idea original de la comisión que establecía la Constitución de 1934 consistía en darle efectos suspensivos a las observaciones del organismo, pero en la redacción final desaparecieron esos efectos, dejando un régimen de reiteración del gasto y su envío a la Asamblea General.

A partir de entonces el camino del TCR fue igualmente complejo, dado que no contaba con una Ley Orgánica. De esta forma, se le ponían trabas para su intervención en la administración central, a pesar de que podía actuar sobre intendencias y entes autónomos. Recién en 1947 tuvo acceso a las cuentas de la administración central. Hubo que esperar hasta 1968 para que se sancionara el proyecto de Ley de Contabilidad; “Art. 512. Autorízase al Poder Ejecutivo a poner en vigencia, por vía reglamentaria y con carácter experimental, de acuerdo con el Tribunal de Cuentas, las bases del sistema de registración, administración y contralor financiero, contenidas en el proyecto de ley de Contabilidad y Administración Financiera aprobada por el Tribunal de Cuentas, dando cuenta a la Asamblea General”. A partir de aquí el tribunal completa las funciones que actualmente ostenta, de contralor y asesoramiento.

Estamos pintados

El 11 de enero de 2003, uno de los ministros del TCR por el Frente Amplio, contador Ariel Álvarez, fue contundente en sus declaraciones sobre la situación del tribunal: “Estamos un poco pintados los que estamos acá para formar y hacer creer y tener la sensación de que existe un contralor para todas las organizaciones públicas y eso no es así”, según cita el diario La República. Más adelante plantea la pertinencia y la necesidad de los países de tener órganos de contralor, pero critica la forma de plantearlo en la legislación uruguaya, “Después de seis años de actuación, lo considero un organismo fundamental, pero que no tiene la repercusión a quién va destinado puesto que salvo la utilización que se hace de sus dictámenes de acuerdo con el gusto de los partidos políticos, no tiene otra trascendencia”. En 2001, el politólogo Óscar Bottinelli, en una columna de opinión sobre la licitación de la concesión del Puerto de Montevideo, disparó contra el TCR y su pertinencia: “Cinco. El Tribunal de Cuentas demostró su inutilidad como órgano de contralor, y el total alineamiento de sus miembros con las posturas de sus grupos políticos fue un factor fuerte de pérdida de prestigio del organismo”. Desde esos años a esta fecha, el TCR no sufrió modificaciones, excepto en su integración y, sobre todo, en la correlación de fuerzas. De este modo, cualquier observación, ya sea a nivel de la administración central como de las intendencias, cae indefectiblemente en una especie de círculo vicioso, a menos que los jerarcas reconsideren voluntariamente su postura.

El camino es el siguiente. Cuando el tribunal reunido toma la decisión de observar un gasto o un pago, amparado por el artículo 211 literal b de la Constitución, el organismo puede adoptar varias posturas, entre las cuales se encuentra la de insistir en el gasto o el pago. O sea, no es en absoluto vinculante dicha observación. Seguidamente, el tribunal mantiene las observaciones y da cuenta a la Asamblea General o a la Junta Departamental. Teóricamente, el ordenador no debería realizar el gasto o el pago hasta que la Asamblea o la Junta se pronuncien, pero la realidad marca que no hay mecanismos para que el TCR frene un gasto. Por tanto, el organismo no puede frenar ni paralizar un gasto, lo que a todas luces en nuestro texto constitucional sería ilegal. Quedará para la Asamblea General o la Junta Departamental correspondiente marcar las responsabilidades, pero nunca inmiscuirse en otro poder para paralizar una acción. Si la observación es flagrante y la Asamblea General así lo decide, podrá juzgar responsabilidades e incluso actuar midiendo esas responsabilidades, pero nunca ejecutando un freno.

De esta forma, los gastos, pagos y licitaciones (el TCR no puede expedirse sobre licitaciones o pliegos per se, sino sobre los resultados) quedan ciertamente libradas a la discrecionalidad de los ordenadores del gasto hasta llegar a la instancia legislativa, que no frena pero debería controlar. ¿Hasta qué punto los órganos legislativos, ya sean departamentales o nacional, llevan a cabo estas consideraciones?

Según una investigación de la Junta de Transparencia y Ética Pública (Jutep) fechada el 29 de abril de 2015, se consigna con información del TCR que desde 1997 a 2008 se observó 31% de las licitaciones (sólo toma las licitaciones, no los gastos o pagos), observando en ese período un monto correspondiente a 22% del total. En 2001 específicamente las licitaciones observadas treparon a 40%.

En el período 2009-2013 el porcentaje de las licitaciones observadas por el TCR creció a 33% (en un período menor), mientras que esas observaciones comprometen 35% del monto observado. Obviamente, las observaciones remiten a errores de procedimiento y no exclusivamente a ilícitos, pero también es cierto que las observaciones no tienen el más mínimo reparo. La opinión pública, por su parte, no juega un papel importante en estos temas, dejando a la discrecionalidad de los ordenadores las formas y el fondo.

Pero estos problemas no son nuevos ni mucho menos, sino que se han convertido en endémicos en el sistema de gastos del país. En 2001, según un estupendo trabajo de Alberto Sayagués para el CLAEH, titulado Perspectivas de una reforma posible que fortalezca las funciones del Tribunal de Cuentas, que data de octubre de 2006, se analizan algunos números por fuera de los últimos 12 años. Por ejemplo, en 2001 se efectuaron 564 comunicaciones por parte del tribunal a la asamblea general, que aglutinaban casi 11.000 observaciones, ya sean de la administración central, entes y servicios descentralizados. Se calculan unas 206 observaciones por semana. Un año después, el número bajó a 544 observaciones comunicadas a la Asamblea, que comprendían más observaciones, unas 16.095, lo que determina unas 300 por semana.

A partir de ese año el TCR pasó a tener la potestad de dividir en urgentes (de urgente consideración) los casos que considere pertinente, diferenciándolos de los otros. La Asamblea General posee entonces una clasificación de las observaciones, pero no necesariamente ejecuta su mandato constitucional. El Poder Ejecutivo, por otra parte, tiene cierta discrecionalidad con respecto a los entes o los servicios descentralizados, formulando sus observaciones y hasta suspendiendo actos administrativos o corrigiendo otros. Igualmente la situación sigue siendo de extrema desidia en algunos casos con respecto a lo que marca el TCR.

Otra discusión que puede desatarse es la de la pertinencia de algunas de las observaciones de este organismo. A este respecto, Isaac Alfie, exministro de Economía y Finanzas, sostuvo en un trabajo de 2005: “Las observaciones son muchas, pero muy pocas de real importancia”. En consecuencia, se llenan los escritorios de hojas con observaciones de gastos, pagos y licitaciones, pero ¿hasta qué punto son pertinentes y ajustadas a los tiempos de ejecución esperables para un gobierno? ¿Deberían tener efecto suspensivo las observaciones del TCR? Estos puntos deberían obviamente ser tamizados por la lógica en varios puntos. No debería un gobierno ser rehén de un tribunal fiscalizador alejado de las reglas del juego político. Pero tampoco debería ser un laissez faire, laissez passer para las sucesivas administraciones, sean del color político que sean. En otros países la tendencia es darle cierta importancia a los tribunales de cuentas o a las auditorías externas unipersonales. El caso de Canadá es prototípico, en el sentido de que el mandato del auditor es por diez años, mientras que es elegido por el Ejecutivo (aunque sólo el Parlamento lo puede destituir), después de un proceso de selección profesional, lo que da como resultado que en más de 100 años nunca haya existido un auditor alineado con el gobierno de turno. Su actividad es discrecional e incluso hay instancias de seguimiento a sus recomendaciones. Francia posee una historia particular en lo que respecta a auditorías, en tanto la Cour des Comptes (Tribunal de Cuentas) fue creada por Napoleón Bonaparte en 1807. Es un órgano colegiado con cientos de miembros y posee más funciones que el nuestro. En Estados Unidos hay un auditor, el contralor de la GAO (Government Accountability Office). Es elegido por el presidente entre los candidatos del Congreso, por un período de 15 años. Según estimaciones de la misma GAO, cuatro de cada cinco recomendaciones fueron llevadas adelante de 2000 a 2005.

En Uruguay el TCR es un organismo colegiado integrado por siete miembros, teniendo en cuenta la cuota política correspondiente. Sus miembros deben tener las mismas características que un senador. Son elegidos por la Asamblea General por mayoría especial (dos tercios de los votos). El peligro de las cuotas políticas también ha suscitado algunas críticas por parte de actores de todos los pelos políticos, dependiendo de en qué lugar están con respecto a los sucesivos gobiernos. Pero más allá de estos detalles, la pertinencia de las observaciones y su carencia de efectos suspensivos debe ser acicate suficiente para el debate.

De este modo, quedan muchas preguntas con respecto a la pertinencia del TCR y de su papel en la estructura político-económica del país. Ha llegado el momento de preguntarnos qué auditoría queremos para nuestra administración. El debate queda abierto.

7 Comentarios en "El Tribunal de Cuentas y su pertinencia"

  1. EL AUTOR DICE QUE: “No es el horizonte de esta nota abrir el debate sobre la pertinencia de la aeronave o el precio o el vendedor, sino los pasos seguidos por el Estado para efectuar la compra” Y LAMENTABLEMENTE CUANDO EXPRESA: “Se inició con una compra directa por parte de la Fuerza Aérea que fue observada por el Tribunal de Cuentas de la República (TCR), siguió con un pliego de licitación y con una licitación que fue nuevamente observada por el TCR, y finalmente, y tras varias observaciones (y un cambio de ministros del tribunal), se levantaron las observaciones” : MIENTE. 6 GRAVISIMAS LETRAS: MIENTE, Y YA NO IMPORTA EL RESTO: MIENTE, PORQUE DEJO AFUERA DE LA TROYA AL MINISTRO DE ECONOMIA “En declaraciones que publica El Observador, Astori explicó que Defensa es la secretaría de Estado que “está comprando el avión” y por tanto es la que debe resolver”.
    p.d. LA FAMILIA GRILLE: ¿SIGUE ESTANDO A FAVOR DE LA FIGURA DEL TUPA JUDAS huidobro?

    paulina Y G – CUCARACHAS COPROFAGAS Y TORTILLERAS, COMO DE COSTUMBRE, DEJARAN SU ESTIERCOL, LUEGO DE LOS COMENTARIOS, PRETENDIENDO CAMBIAR EL DESTINO DE ESTE ESPACIO, PARA COMENTARIOS Y CONVERTIRLO EN UNA REPUGNANTE TOMA DE TE, A LAS 5 DE LA TARDE. NO ME INTEGRARE, NI AUNQUE FESTEJEN A MI GLANDE Y POR SUPUESTO, NO RESPONDERE SUS GANSADAS PROPIAS DE POBRES FEMINAS TORTILLERAS, CELOSAS Y ENVIDIOSAS, ANTE EL: “Estudio descubrió que las niñas ven más inteligente al género masculino” http://www.padreshoy.uy/estudio-descubrio-que-las-ninas-ven-mas-inteligente-al-genero-masculino-n1024824

    • OTROSI: MANCHANDO COMO SIEMPRE, EL DIA DE LOS SANTOS INOCENTES, 28 DE DICIEMRE 2016, ESPICHO EL “goyo”, SIN TENER FALLO DEL TRIBUNAL DE DESHONOR, Y A MENENDEZ SE LE ENCOMENDO IMPONER RAPIDEZ EN TODO LO NO HECHO; EL 30 DE ENERO, PIDIO AL EJERCITO INFORMACION SOBRE PARTICIPACION DEL EJERCITO EN UNA OBRA PRIVADA, LO QUE EN 3 DIAS, DEBERIA SER CONTESTADO Y AHORA HAY DUDAS EN LA CANTIDAD DE GENERALES. ¿Y?

      PARECE QUE EL PELELE PRESIDENTE vázquez, POR EL TEMA DE LA COMPRA FRAUDULENTA DEL AVION PRESIDENCIAL, SALIO DE GUATEMALA Y LLEGO A GUATEPEOR. EN NOTICIA DADA A CONOCER: “Se completó cúpula en el Ejército” UN COMENTARISTA EXPONE SU DUDA, EN CUANTO EL NUMERO DE GENERALES QUE TIENE EL URUGUAY, DONDE EN VEZ DE TENER 16 TENDRIA 17.

    • paulina Boladecristal de Brujadeporquería | sábado 11 de febrero de 2017 en 2:34 pm | Responder

      … y si lo ven inteligente?, ¿por qué lo cornéan, Molinoide?
      Respuesta:
      …………..Esclavo-adicto-cornudo-conciente-tonto…
      (…)
      Esto mmuy inteligente no sería… ¿no?… saludos a su
      progenitora y hermana.Y piídales que se separen… queda feo…
      delante del hijo y hermanico… ps…

  2. Lo digo por conocer el tema en la práctica y sobre casos concretos. Así como está el TCR no sirve para nada.

  3. paulina Boladecristal de Brujadeporquería | sábado 11 de febrero de 2017 en 2:28 pm | Responder

    … a veces me parece que a pie de página ¿hay “ilusos”?, que,
    creen que ¿”alguien” a quien defienden?, llegará a “algo”. Soy
    una convencida que el eterno perdedor (contador creo)… jjaamás
    llegará con mi voto (ni con el de nadie). Lo han mandado a los
    boxes a limpiar carburadores e inflar gomas (por cierto las infló
    bastante)…
    corolario:
    ………… Mi bola de cristal me acaba de mandar un mensaje :
    ……¡¡ Lambéte que estás de huevo !!…

  4. El TCR debería ser simple auditor. Como en cualquier empresa que tenga o contrate auditores. El tema es ¡Su integración!”.- Después es la empresa o este caso el Gobierno y todos sus organos los que deciden En este caso senadores diputados que además de cobrar se entiende que estudian estos informes. Yo opino que ¡el principal problema! Pero que no solo es del TCR es ¡SU INTEGRACIÓNA! Pero en eso habria que meter hasta la SCJ en la bolsa de como queremos que se gobierne. ETC..ETC.. ETC.. “todo esto dicho con mis limitados conocimientos”.

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