El verdadero debate detrás del caso Ancap

El pasado 2 de enero, luego de que la bancada del Frente Amplio habilitara el levantamiento del receso parlamentario, la Cámara de Diputados discutió sobre un asunto que la oposición ha tomado como principal caballito de batalla: la situación de Ancap. Como resultado de esa discusión, la mayoría parlamentaria del Frente culminó la aprobación de un proyecto de capitalización de la empresa pública vía condonación de una deuda que ésta mantenía con el Ministerio de Economía y Finanzas. El proyecto, que había sido enviado por el Poder Ejecutivo y contaba ya con media sanción de la Cámara de Senadores, apunta a mejorar la situación patrimonial de la empresa, incidiendo positivamente en el balance del ejercicio 2015, sin afectar los resultados fiscales del Estado.

La medida a la que hacemos referencia va en la misma dirección que otro proyecto votado hace pocos meses para reperfilar la deuda de Ancap con Pdvsa. No es este un punto menor. La gestión de la deuda es tal vez el aspecto más discutible de la gestión general de Ancap en los últimos años: las condiciones de ese endeudamiento (fuertemente dolarizado) permitieron que el impacto del tipo de cambio sobre la situación financiera de la empresa fuera grande, siendo uno de los componentes que explican el deterioro que se expresa en los balances, sobre todo cuando se pretende medirlo a partir de la relación deuda-patrimonio.

Es claro que una empresa de un país altamente dependiente, entre otras cosas por la necesidad -por ahora irremontable- de importar materia prima y tecnología, muchas veces no puede elegir las condiciones en las que toma deuda. Lo cierto es que las discusiones parlamentarias sobre cómo mejorar el perfil y el monto del endeudamiento de Ancap siempre han encontrado una reacción dura de parte de los mismos opositores que públicamente critican a la empresa, entre otras cosas por la gestión de su endeudamiento. Contradicciones difíciles de explicar, pero que se pierden en medio de una brutal campaña de desinformación pública.

También resulta difícil entender cómo los representantes opositores en el Directorio de Ancap acompañaron la mayor parte de las decisiones tomadas, y ahora sus partidos señalan al gobierno como el responsable, denunciando incluso ineptitud y hasta corrupción, en ámbitos inadecuados, sin siquiera esperar a que termine el proceso de la comisión investigadora que solicitaron y que el Frente Amplio aceptó conformar, y sin probar, por el momento, ninguna de las acusaciones que realizan. Aquí no se trata de poner las manos en el fuego por ningún director o gerente, se trata de que las cosas se hagan como deben hacerse: comisión investigadora por un lado y Poder Judicial por otro, esos son los ámbitos y momentos para procesar las acusaciones, no un linchamiento mediático exprés.

A nuestro entender, el proyecto de capitalización aprobado en el Parlamento es de altísimo interés nacional, al igual que las inversiones que Ancap, luego de décadas de desinversión, ha realizado en estos años. Para fundamentar esta afirmación recorreremos, tal como lo hicimos en nuestra intervención en Cámara, tres aspectos que consideramos fundamentales para abordar el verdadero debate que se encuentra detrás del caso Ancap: uno histórico y dos económicos, uno más coyuntural y otro más estructural. Los tres hacen a una discusión de fondo sobre el papel de las empresas públicas en el proyecto de país.

1) El origen de Ancap y las tensiones que atraviesan su historia

Tal como afirmaba Vivian Trías, Ancap se origina en el marco de una experiencia “bonapartista”, es decir, una experiencia de sustitución de una clase social incapaz de cumplir un rol histórico de desarrollo nacional por parte del aparato del Estado. Eso pasó en Uruguay bajo el batllismo: una seudoburguesía nacional o, mejor dicho, una burguesía vernácula que no era capaz de llevar al desarrollo en términos capitalistas al país, era sustituida por el Estado, que se proponía generar las inversiones y condiciones necesarias para hacer eso posible, con relativa independencia del capital imperialista y, en ocasiones, enfrentándolo.

Los diputados Luis Batlle Berres y González Vidart fundamentaron el proyecto de creación de Ancap a través de la tesis del Estado industrial. Ancap es, en definitiva, y para resumir, la manifestación más trascendente del capitalismo de Estado uruguayo, y, además, la última al filo de la crisis que, entre otras cosas, se traducirá muy poco después en el golpe de Estado de marzo de 1933.

¿En qué contexto se produce esta creación? En el contexto del crac mundial y de sus terribles consecuencias, que había que enfrentar, y en el contexto de una dictadura económica internacional organizada por dos grandes grupos petroleros: la Standard Oil y la Shell. Estos grupos participaron activamente ni más ni menos que en el derrocamiento de Yrigoyen en Argentina, que -oh, casualidad- quiso crear YPF en 1927 con una perspectiva similar a la del batllismo en Uruguay.

Que nadie piense entonces que la creación de Ancap no tuvo opositores. Los tuvo dentro del Parlamento Nacional, de parte de algunos sectores que hoy todavía están representados en él, y fuera: por parte no sólo de fuerzas políticas sino también de poderosos actores económicos y sociales, internos y externos. ¿Y qué pasó después de la creación del ente? Vinieron los acuerdos secretos con las empresas extranjeras, la ley Baltar, que impedía a Ancap consolidar su monopolio, y un largo etcétera.

La ofensiva contra Ancap ente público siguió mucho más cerca en la historia, con hitos trascendentes como las batallas de los años 1992 y 2003, cuando derrotamos los intentos privatizadores. Y sigue, y seguirá: están los que quieren liberalizar, porque dicen que los monopolios públicos no sirven para nada y que las empresas públicas no deberían existir, y estamos los que sostenemos -desde distintas vertientes ideológicas- que las empresas públicas son fundamentales para el país. Estas dos perspectivas, con sus matices, dividen al Uruguay como lo dividieron a lo largo de toda su historia.

2) Los precios y las ganancias de Ancap

La historia de Ancap, como la de todas las empresas públicas, se encuentra atravesada por un debate económico que también ha tenido varios momentos álgidos. Se trata básicamente de la discusión sobre los precios y tarifas en relación a las ganancias de la empresa y sus aportes a las rentas generales del Estado.

Sobre este asunto pueden encontrarse dos grandes posiciones referidas al beneficio público que generan estas empresas: una que sostiene que deben ajustar sus tarifas como cualquier empresa en función de su rentabilidad, y que el efecto social o redistributivo se produce, en el caso de las empresas públicas, volcando esas ganancias a Rentas Generales para promover otros servicios y políticas, y otra que considera que las empresas públicas deben regular sus tarifas en función de criterios de fijación de precios dirigidos desde la política macroeconómica con el fin de aliviar la carga de quienes hacen uso intensivo de ellas o de moderar los indicadores de precios de la economía.

La política macroeconómica de Uruguay en los últimos diez años se ha manejado con metas de inflación, y las empresas públicas, sobre todo en el último tiempo, han ajustado sus tarifas en función de criterios externos a su rentabilidad particular: es decir, en función de metas generales de la economía. Esta situación le ha impedido a Ancap trasladar a precios sus enormes costos de los últimos años, y esto explica el grueso del deterioro de sus balances. No cuestionamos esa decisión política de nuestro gobierno, pero es objetivo su impacto sobre la situación de la empresa, y así debemos explicárselo a la sociedad.

Dicho esto, surge inmediatamente otra pregunta: ¿por qué antes no sucedía esto? Y existe también una respuesta simple: Ancap venía de un proceso de desinversión. Las enormes inversiones que realizó Ancap en los últimos años (siempre analizables, pero en algunos casos imprescindibles y sin retorno económico inmediato) tuvieron un costo millonario en dólares, y ese costo, al que se suman costos crecientes por la distribución de su producción, no pudo ser reconocido en el precio de los combustibles por una razón superior: la contención de los precios de éstos y las metas de inflación generales de la economía.

Dicho esto podemos afirmar que Ancap ha hecho, bajo los gobiernos del Frente Amplio, un triple aporte de altísimo interés público: 1) las inversiones, imprescindibles para seguir funcionando, pero además cruciales para sostener el desarrollo productivo, el trabajo uruguayo e incluso para mejorar la calidad ambiental; 2) la contención de sus precios, en función de decisiones económicas generales, para evitar mayores costos a la producción y, en general, a sus usuarios, aunque a veces los consumidores finales no puedan apreciarlos del todo por la fuerte carga impositiva que tienen los combustibles; y 3) la contribución a una muy exitosa estrategia de transformación de la matriz energética nacional, perceptible en el país y reconocida en el mundo.

En este marco, Ancap no ha dejado de aportar más que cualquier otra empresa a la generación de valor en Uruguay: entre 1 y 1,5% del PIB, por lo que es absolutamente falso que no genera riqueza, como algunos sostienen.

3) El dilema

Para culminar estas reflexiones, sobre un tema de legítima preocupación por parte de la sociedad, pero de pésimo manejo público, incluso dentro de las filas del Frente Amplio, incorporamos una última consideración económica más estructural.

El verdadero debate detrás del caso Ancap es sobre la conveniencia o no de refinar en Uruguay los combustibles. Tal como dijimos más arriba, existe una perspectiva liberal según la cual más conveniente sería importarlos (esto, coyunturalmente, podría incluso fundamentarse en una razón de precios). Es importante aclarar que Uruguay no puede parar su refinería. Es decir, la decisión es radical: o importamos o refinamos. Y si el país mantiene su monopolio público en materia de refinación, debe asumir los beneficios y los costos que esa decisión, tomada en la década del 30 del siglo XX y sostenida hasta hoy, conlleva. Para nosotros es imprescindible hacerlo, porque terminar con Ancap y tomar la decisión de importar los combustibles, ya no sólo nos haría dependientes de los precios de una materia prima, sino de los precios y disponibilidad de combustible refinado, lo cual nos convertiría en un país más vulnerable y afectaría directamente nuestra soberanía energética. Hecha esta opción, y con el acumulado de desinversión que existía en la empresa, no invertir no era una opción posible.

Como decíamos más arriba, Ancap ni siquiera ha podido reconocer costos de distribución en los precios de sus productos en los últimos años, pero además debió invertir lo que no se había invertido durante años, comprando esas inversiones en dólares con el consiguiente riesgo de variaciones de tipo de cambio. En este escenario, y más allá de los debates legítimos sobre la gestión o sobre la consistencia de la política macroeconómica y la política productiva de nuestro gobierno, una capitalización, compensación o resarcimiento no sólo es imprescindible para la empresa sino fundamental para el país.

El verdadero debate detrás del caso Ancap es ni más ni menos que este: importar combustibles o refinar en Uruguay; permitir que la empresa ajuste sus precios en función de criterios de rentabilidad o reconocer y resarcir el aporte que hace al control de la inflación; entregar los activos que durante décadas Uruguay ha acumulado en manos del Estado para ser menos dependiente y no tener que someternos a la lógica de los megaacuerdos que promueven las trasnacionales, o invertir y capitalizar para que la empresa pueda seguir funcionando, generando valor y trabajo y soportando el desarrollo energético y productivo del país.

El Parlamento deberá concluir con el proceso de la comisión investigadora evaluando, entre otras cosas, la gestión de la deuda de la empresa y sus inversiones, y el Poder Judicial entenderá si se presenta alguna denuncia de otro tipo.

Ancap deberá trabajar sobre su endeudamiento y sobre las inversiones futuras, y nuestro gobierno, como ya ha definido, hacer los ajustes que deba hacer, no sólo sobre la gestión de Ancap sino también sobre la articulación y consecuencias de su política macroeconómica y su política productiva y de desarrollo de las empresas públicas.

Nuestro pueblo deberá discutir también sobre el control social de la gestión del Estado en general y el conocimiento de estas complejas decisiones por parte de toda la población y, urgentemente, sobre la dictadura desinformativa a la que se ve sometido.