El Ministerio de Vivienda y la planificación del hábitat

Un breve diagnóstico de la realidad que encuentra el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Mvotma), al acceder el nuevo gobierno en 2005, constató un “colapso generalizado del Sistema Público de Vivienda”. El mismo se atribuyó al menos a siete factores: coyunturales; estructurales; sociales (que incluían el acceso, la permanencia y fragmentación socioespacial); económico financieros (entre los que se cuentan los recursos, la recuperación política y el crédito); la credibilidad; causas institucionales; y las programáticas, referidas a los actores. Los Núcleos Básicos Evolutivos: el urbanismo neoliberal La primera medida que se toma es el abandono de los Núcleos Básicos Evolutivos (NBE), soluciones habitacionales fuertemente cuestionadas por técnicos,  organizaciones sociales y gremiales y por los propios usuarios. Los datos en nuestro poder están referidos al Plan de Vivienda 2010-2014, denominado “Mi lugar entre todos”. El mismo está considerado como continuidad de la política habitacional implementada en 2005-2009 y parte de la concepción de derechos y horizonte de universalización del acceso a la vivienda; de la calidad de las soluciones habitacionales; de la mitigación de la segregación territorial y la segmentación social; de la dimensión territorial; de la descentralización y participación; de la redistribución de la riqueza a través de la asignación; de subsidios según la situación familiar; y del trabajo interinstitucional con el conjunto de las organizaciones sociales. Las herramientas idóneas para este nuevo horizonte implicaban una readecuación del Banco Hipotecario del Uruguay (BHU); la creación de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV); la incorporación del Programa de Integración de Asentamientos Irregulares a la estructura del Mvotma y la reafirmación del Mevir (sigla tomada del Movimiento Pro Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre) como actor del desarrollo rural. También entre 2010 y 2012 se puso en marcha el programa de autoconstrucción, que reconoce las capacidades locales y tiene amplia cobertura en los departamentos del interior, aunque registra limitaciones en Montevideo y Canelones por la informalidad. Dicho programa trabaja con el Banco de Previsión Social (BPS) y los gobiernos departamentales. En materia de cartera de tierras para nuevas urbanizaciones, en el período 2005-2010 se realizó una consultoría que hizo un inventario que releva los inmuebles de propiedad pública. Las cinco herramientas En el período 2010-2014 se redefine el papel del Mvotma en relación con los objetivos enunciados, privilegiándose cinco herramientas, a saber: el diseño de políticas, instrumentos y programas; la construcción del Sistema Público de Vivienda (SPV); las intervenciones en el territorio; la trilogía esfuerzo propio o ahorro, subsidio y préstamo; y la promoción de la heterogeneidad social de los programas y su localización. Ello implicó el debate y reformulación de dos paradigmas opuestos: la Ley de Vivienda de 1968 y el período 1990-2004; la universalización de la política y del Estado como garante de los derechos sociales y la creación de nuevos instrumentos para ampliar el alcance del mercado hipotecario a más sectores. En el rediseño de los instrumentos básicos, se consideran los subsidios como elemento redistributivo que impulsa la recuperación de la cultura del ahorro y pago; la democratización del acceso al préstamo; el estímulo al ahorro, en tanto representa el esfuerzo directo de los destinatarios en forma de trabajo, gestión y/o capital; y el producto, que establece las condiciones para la producción y localización de una vivienda adecuada a las necesidades de las familias. El subsidio a la cuota fue considerado la innovación más trascendente en tanto elemento central de equidad social. Mediante el mismo, las familias acceden a un mismo “producto” (vivienda nueva, usada, préstamo de refacción o canasta de materiales, entre otros). Teniendo esto en cuenta, se subsidia la fracción de la cuota del préstamo que la familia no está en condiciones de pagar, lo que implica el reconocimiento de un derecho, el cual no se restringe por las diferencias económicas, materiales o humanas de las personas o familias. Por consiguiente, no lo condiciona a la realización de contrapartidas, salvo el compromiso con el cuidado y mantenimiento del bien. A su vez se articula con otros programas para lograr un proceso integral de inclusión social. La nueva reglamentación, de 2008, es producto de una elaboración conjunta con los actores del sistema (Fucvam, Fecovi e institutos de asistencia técnica); sustituyendo el sistema de franjas, generando acceso universal al sistema. Esta nueva lógica supera la época de largos períodos de tramitación y acciones de presión y la renovación del sistema para adecuarlo a las nuevas necesidades sociales. La innovación principal es la nueva reglamentación de cooperativas para aquellos grupos que aspiran a una vivienda construida con tecnologías alternativas y nuevos procedimientos de gestión que maximicen la utilización de recursos financieros y humanos. El Plan Quinquenal de Vivienda (2010-2015) El Plan Quinquenal de Vivienda 2010-2015 (“Mi lugar entre todos”) se alinea con los compromisos del país hacia los Objetivos del Milenio: erradicar la indigencia y disminuir la pobreza; la promoción de cultura de pago y ahorro, con nuevos organismos de auditoría y monitoreo a fin de evitar la discrecionalidad y clientelismo; el impulso al crédito hipotecario para ampliar el alcance del mercado a nuevos sectores mediante la ley de promoción de la inversión privada en viviendas de interés social; una política de alquileres con una línea específica para jóvenes; y seis líneas estratégicas que permiten ordenar recursos humanos y materiales. En cuanto a los planes específicos, “Mi lugar entre todos” comprende relocalizaciones; rehabilitación urbana tradicional; nuevas urbanizaciones; política nacional de alquileres; vivienda rural y promoción de la inversión privada en vivienda de interés social. Entre 2010 y 2012 el Plan Nacional de Relocalizaciones coordina con las demás políticas sociales, en particular con el Mides, y prioriza a las familias en zonas inundables y/o contaminadas. En 2010 el ministerio recorrió cada uno de los departamentos y se reunió con los gobiernos departamentales. Entre febrero y marzo de 2011, también se reunió con las mesas interinstitucionales para ajustar cada una de las líneas del plan en conjunto con los equipos departamentales y la población. Como resultado, al cierre del año 2012 hay 12 convenios en ejecución en los departamentos de Artigas, Canelones, Montevideo, Florida, Rocha, Rivera y Salto. Por su parte, el Plan de Rehabilitación y Consolidación Urbano comprende los siguientes programas: cooperativas, viviendas de dos, tres y cuatro dormitorios, viviendas para pasivos, autoconstrucción en terreno público y Oficinas de Rehabilitación Urbana (mejora o ampliación). Al cierre de 2012 hay 41 convenios en ejecución, 19 de ellos asociados a la construcción de vivienda nueva y 22 acciones sobre el stock. Los departamentos son Artigas, Canelones, Cerro Largo, Colonia, Flores, Florida, Lavalleja, Maldonado, Montevideo, Paysandú, Río Negro, Rocha, Salto, Soriano, Tacuarembó, Treinta y Tres y Rivera. Período 2010-2012 En el período 2010-2012, el plan registró 2.263 viviendas terminadas y 3.053 en ejecución en todo el país, realizándose sorteos de 2.000 préstamos. Entre 2010 y 2014 se reglamentó la Cartera de Inmuebles para Viviendas de Interés Social (Civis) y se iniciaron los estudios de factibilidad de tierra para uso residencial. Además, se firmó el convenio con OSE, para dotar de infraestructura de agua potable a los predios que resultaron aptos; se estableció la reglamentación para la adjudicación de tierras; se iniciaron los llamados anuales para cooperativas, y en 2012 se firmó el comodato de 12 cooperativas para la construcción de 396 viviendas. En lo que respecta a política nacional de alquileres, las principales metas alcanzadas hasta 2012 fueron la ampliación de la garantía a nivel nacional a través del convenio con la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) y la Contaduría General de la Nación (CGN); la implementación de la garantía de alquiler para jóvenes, que facilita el acceso a la vivienda a través de la unión de grupos de hasta cinco jóvenes y flexibiliza algunos requisitos pensando en esta población objetivo; la instrumentación -a través del Departamento 20 del Ministerio de Relaciones Exteriores- de la garantía de alquiler para uruguayos que retornan al país. Se agrega a esto la implementación de subsidios al alquiler para aquellas familias que no se encuentran en condiciones de pagar una cuota de arrendamiento mensual. Las cifras de la reconstrucción En materia de soluciones Mevir, se pasó de 3.814 ejecutadas en el quinquenio anterior a 3.289 ejecutadas entre marzo de 2010 al mismo mes de 2012, encontrándose 1.420 en ejecución. La Ley de promoción privada de la vivienda de interés (inscripta en el programa “Más oportunidades”) se planteó el aumento de la oferta de viviendas de interés social mediante la participación de la inversión privada; el aumento del stock de viviendas de categoría económica o media, ofrecidas para la venta o el alquiler, a fin de facilitar el acceso a sectores de ingresos medios y medios bajos; la promoción mediante incentivos tributarios a proyectos de inversión vinculados a la construcción de viviendas nuevas, refacción, ampliación o reciclaje de inmuebles y la implementación de nuevos instrumentos de acceso al crédito hipotecario para la compra de vivienda (Fondo de Garantía de Créditos Hipotecarios y subsidio a la cuota del crédito hipotecario de viviendas promovidas). En este rubro, en abril de 2013 existían 155 proyectos promovidos, que involucraban 4.750 viviendas. También dentro del programa “Más oportunidades”, se enmarca la ley de promoción privada de la vivienda de interés social, subsidiada por la cuota del crédito hipotecario. Mediante este programa, las familias reciben subsidio a la cuota del crédito hipotecario y el préstamo cubre 90% del valor de la vivienda. El acceso está pensado para cualquier hogar, sin importar su integración. En 2013 se realizó el primer llamado para viviendas en Montevideo, Maldonado y Salto. El programa, que opera a través de seis bancos, disminuye el ahorro previo que exigían las instituciones financieras para un préstamo hipotecario. El resumen de período 2010-2012 marca que en 2010 el Mvotma terminó 4.398 viviendas nuevas, ejecutó 2.717 acciones sobre el stock y 1.055 alquileres, lo que representa 8.170 viviendas en todas las modalidades. En 2011 fueron 2.780 las viviendas terminadas y 1.567 los alquileres, representando un total de 4.347. En 2012, las terminadas fueron 2.207, las acciones sobre el stock 2.320, los alquileres 2.461, con un total de 6.948. A ello hay que agregar que el período se cerró con 10.629 viviendas nuevas en ejecución, y también 2.213 acciones sobre el stock, siendo el total 12.848. Los préstamos para facilitar el acceso a las viviendas del Mvotma son en Unidades Reajustables (UR), hipotecarios, con plazos de devolución de hasta 25 años y tasas de interés de 5% anual. El subsidio a la cuota es un porcentaje de la cuota de préstamo, que la familia no paga. El ministerio calcula ese porcentaje en función de los ingresos del hogar y la cantidad de integrantes. Se otorga por plazos acotados y es revisable. El subsidio de capital es un monto preestablecido que disminuye el costo de la vivienda o el préstamo a solicitar. El aporte de la familia (o ahorro) es un porcentaje del valor de la vivienda que debe aportar el núcleo familiar. Puede ser en dinero (ahorro previo) o en mano de obra, individual o colectiva. De acuerdo al Plan Quinquenal de Vivienda 2010-2014, las condiciones generales de los beneficiarios implican poseer ingresos familiares de hasta 60 UR, no poseer vivienda, y en algunos programas se privilegia a familias con menores o discapacitados a cargo. Esta ley se modificará en 2018 y el ingreso mínimo (hasta 60 UR) se ampliará, tanto hacia hogares que tengan un ingreso menor o, por el contrario, que tengan un ingreso mayor. Resumen de gestión Es preciso dejar constancia de que los datos que se manejan son los pertenecientes al Mvotma, que si bien es el organismo rector de la política de vivienda, no es el único efector en la materia, por lo que no se manejan los de la Federación Uruguaya de Cooperativas de Viviendas por Ayuda Mutua (Fucvam) y los relativos al Plan Juntos. Al cierre del período (28 de febrero de 2015) había un total de 31.912 soluciones habitacionales culminadas y 14.404 en ejecución, lo que suma un total de 46.316 soluciones habitacionales gestionadas. Las 25.319 viviendas nuevas gestionadas en el período se concretaron a través de distintos programas, entre los que los más importantes son los cooperativos (35%) y las viviendas rurales (21%). La distribución de las viviendas gestionadas por el Mvotma se concentra en cuatro quintiles de ingresos: en el 1 (25%), en el 2 (37%), en el 3 (33%) y en el 4 (5%).  En febrero, el ingreso que correspondía a los respectivos quintiles era: el 1, de $ 0 a $ 19.628; el 2, de $ 19.629 a $ 29.942; el 3, de $ 29.943 a $ 43.274; y el 4, de $ 42.275 a $ 62.000. Sin embargo, las adjudicaciones de acuerdo al quintil de ingresos no son homogéneas. Por ejemplo, todos los hogares adjudicatarios de viviendas por relocalizaciones pertenecen al primer quintil de ingresos. Lo propio sucede con más de 80% de los hogares adjudicatarios a través de convenios con las Intendencias Departamentales (ID). También en los hogares adjudicatarios de viviendas a través del Programa Cooperativas predomina el primer quintil (67%), pero aumenta la participación de hogares del segundo quintil y aparecen casos ubicados en el tercer y cuarto quintil. Los hogares con préstamos para autoconstrucción también se ubican en 57% en el primer quintil, pero se incrementan los hogares del segundo y tercer quintil de ingresos. El porcentaje cambia en hogares adjudicatarios de viviendas en edificios construidos por empresas con financiamiento del Mvotma, los que se concentran principalmente en el segundo y el tercer quintil. La distribución que registran es similar a la de los hogares adjudicatarios de préstamos para la compra de vivienda usada. Es importante consignar que los contratos firmados con viviendas gestionadas por el Mvotma han ido en constante incremento desde 2007. El último año para el que se registran un total de contratos firmados es 2013, pero la tendencia que aparece al 28 de febrero de 2014 indica que para ese año la tendencia al ascenso continuará. Es también un dato significativo que 90% de los contratos fueron firmados en Montevideo.