En ese sentido, aclaró que no buscaba excusas, sino honestidad de diagnóstico: “No menciono todo esto para buscar excusas, no es mi forma de hacer política, lo menciono porque no se puede construir futuro sobre diagnósticos falsos”, indicó.
“La discusión en torno a la seguridad se ha simplificado dramáticamente. En un extremo, la política de mano dura y en el otro, la implementación de políticas sociales como única salida. Pareciera que estos dos enfoques secuestraron la discusión”, lamentó el mandatario y advirtió que “el crimen organizado hace tiempo que vino, se quedó y viene por mucho más”, advirtió el mandatario.
El gobierno de Orsi promueve como alternativa, una “política basada en la evidencia”, como ha enfatizado el ministro del Interior, Carlos Negro. El presidente entiende que “el crimen organizado no se combate gritando más fuerte, se combate con información, con Inteligencia, con profesionalismo, con trabajo articulado entre la Policía, la Prefectura, la Fiscalía, los organismos financieros, la Inteligencia del Estado y con la cooperación internacional”, aseveró meses atrás.
La labor encomendada a Mario Layera y las funciones de la nueva agencia
“En consonancia con los lineamientos generales anunciados por el señor presidente de la República, durante el año 2026 se trabajará en la identificación y análisis de los elementos necesarios, así como en la evaluación de su viabilidad, para avanzar hacia la creación de una Agencia de Inteligencia del Estado”, adelantó a principios de 2026 la SIEE, en la Memoria Anual 2025 de la gestión del gobierno presentada ante el Parlamento.
La SIEE “contribuirá, desde su rol técnico y estratégico, al estudio de alternativas institucionales y buenas prácticas comparadas, sin perjuicio de las competencias que correspondan a los ámbitos político y parlamentario”, señaló la secretaría de inteligencia que tiene al frente al exdirector de la Policía Nacional, Mario Layera.
En diálogo con Caras y Caretas, Layera explicó que se encuentra “estudiando modelos -de agencias de otros países-, nuestra situación y presupuesto” para presentar la propuesta a Orsi “a fin de año”, que posteriormente se transformará en un proyecto de ley, el cual será enviado al Poder Legislativo para su discusión política.
Mario Layera, director de la SIEE.
La intención es que la nueva Agencia de Inteligencia del Estado pueda asumir roles de contrainteligencia: detectar, localizar y neutralizar acciones de espionaje, sabotaje, injerencia o influencia extranjera que afecten intereses estratégicos del Estado o amenazas dirigidas contra el propio sistema de inteligencia estatal.
También prevé ejecutar tareas de contravigilancia: proteger instalaciones, personas e información sensible del Estado frente a vigilancias ilegítimas o actividades de inteligencia hostil, tales como ciberataques, una modalidad que en los últimos años ha tenido como objetivo a varias dependencias sensibles del Estado uruguayo.
En materia de ciberinteligencia se prevé que la nueva agencia tenga la capacidad de monitorear y analizar amenazas en el ciberespacio que afecten infraestructuras críticas o seguridad nacional. A su vez, ante las denominadas amenazas híbridas, el organismo estipula métodos para neutralizar operaciones de influencia, desinformación, injerencia extranjera en procesos políticos o sociales relevantes.
Con respecto al crimen organizado transnacional, la nueva institución de Inteligencia tendrá como objetivo la detección de las redes de narcotráfico, lavado de activos, contrabando y trata de personas y su impacto en la seguridad estatal.
Una agencia con Inteligencia propia y sin filtraciones de información
La creación de un nuevo organismo de Inteligencia en la órbita de la Presidencia también apunta a evitar quiebres en el flujo de información entre la SIEE y los demás servicios de Inteligencia dependientes de los ministerios que la integran, puesto que se han detectado dificultades a la hora de compartir datos y generar vínculos de confianza entre la SIEE y los otros organismos de Inteligencia, una situación que complejiza la coordinación y el eficaz flujo de la información.
En ese sentido, Orsi advirtió a fines del año pasado el ciclo de Desayunos Búsqueda que “Uruguay no tiene una agencia de Inteligencia. Tiene una Secretaría de Inteligencia y tiene divisiones de Inteligencia medio separadas. Pero hablás con cualquier país y tiene una agencia. Entonces, yo quiero dar la discusión”, dijo el mandatario sobre el modesto resultado de la coordinación de la Inteligencia estatal que, según autoridades complica la integración de datos y la planificación estratégica, por lo que una agencia centralizada buscaría mejorar esa articulación.
Por ese motivo, la idea de la Administración Orsi contempla fortalecer la actual SIEE y avanzar hacia una estructura institucional que pueda producir información propia en el terreno, puesto que la Secretaría de Inteligencia se limita a coordinar y procesar información generada por otros organismos —Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministerio de Economía y Finanzas— pero sin poder recolectarla de forma autónoma.
El gobierno prevé que la nueva agencia opere de forma encubierta para poder anticipar amenazas que hoy solo se detectan cuando ya produjeron un daño al Estado. Tal como adelantó Orsi, el cambio de modelo de Inteligencia responde a la sofisticación actual del crimen organizado transnacional que opera en Uruguay, como redes de narcotráfico comandadas desde las cárceles, contrabando fronterizo con logística corporativa, lavado de activos integrado en la economía nacional y vínculos con organizaciones criminales de otros países de la región como Brasil.
Los abusos del pasado y las dificultades presupuestales del presente
La intención del presidente es que la nueva institución pueda estar en funcionamiento antes del cierre del período del actual gobierno, aunque los plazos dependen del trámite parlamentario y de los acuerdos políticos que se logren. Si bien no se conoce el proyecto, la iniciativa del gobierno de Orsi ya genera preocupación en sectores que miran con cautela la creación de un nuevo aparato de inteligencia del Estado, evocando los excesos de un pasado autoritario y la sospecha de quienes advierten de una mayor burocracia en la órbita del Estado.
A priori, el mayor desafío que enfrenta la creación de una Agencia Nacional de Inteligencia tiene que ver con las limitaciones presupuestarias, puesto que el nuevo organismo prevé contratar personal, adquirir un mejor el equipamiento tecnológico y el acceso a diferentes fuentes abiertas de información estratégica.
Sobre ese contexto, al asumir la actual administración en marzo de 2025, la SIEE contaba solamente con diez funcionarios: dos pertenecientes a la Presidencia de la República, seis en régimen de pase en comisión sin fecha de finalización desde los Ministerios del Interior y Defensa Nacional, y dos en comisión de servicio desde el Ministerio del Interior, quienes fueron reincorporados a su organismo de origen, por lo cual actualmente tiene solo ocho. En materia operativa y logística, la Secretaría opera desde Torre Ejecutiva, y dispone de dos vehículos de la flota de Presidencia: un Volkswagen Gol del año 2012 y un Mitsubishi Lancer del año 2014.
Debido a las dificultades de coordinación entre los distintos organismos de Inteligencia que forman parte de la Secretaría y la complicada realidad presupuestal, una de las alternativas que analiza el gobierno es que la actual SIEE se transforme en un organismo híbrido que incorpore ciertas capacidades operativas, como la inteligencia y la contrainteligencia, pero que no abandone su rol estratégico.
¿Es necesario crear una Agencia Nacional de Inteligencia?
Para el especialista y asesor en seguridad, Edward Holfman, “en principio, no es necesaria la creación de otro organismo de inteligencia en la órbita del Estado”.
“Antes de crear una nueva estructura deberíamos responder una pregunta bastante más básica: ¿qué capacidad necesita hoy el Estado uruguayo que no pueda desarrollar fortaleciendo, profesionalizando y dotando de recursos al sistema que ya existe?”, sostuvo.
Según, Holfman, “crear organismos es relativamente sencillo. Lo complejo es construir capacidades reales de inteligencia”. Esto, en el entendido de que “Uruguay enfrenta amenazas muy diferentes a las de hace diez o veinte años: crimen organizado transnacional, narcotráfico, lavado de activos, ciberdelito, ciberataques, terrorismo, penetración de organizaciones criminales extranjeras y utilización cada vez mayor de tecnología por parte del delito” y señaló que “eso exige inteligencia moderna, profesional y fundamentalmente anticipatoria”.
“Si frente a esas nuevas amenazas la respuesta es simplemente crear otra agencia, corremos el riesgo de agregar burocracia, cargos, presupuesto y, principalmente, superposición de competencias, sin solucionar el problema de fondo”, advirtió.
Para el analista, “la discusión no debería comenzar por el organigrama” de la nueva agencia, sino que “debería comenzar por las capacidades que necesita el Estado”.
Acerca de la estructura actual de Inteligencia, para Holfman “hay que fortalecer profundamente la SIEE y el Sistema Nacional de Inteligencia de Estado, no crear estructuras paralelas. Tenemos que terminar con algo que históricamente ha sido uno de los mayores problemas de la inteligencia: las chacras de información”.
“Ministerio del Interior, Defensa, Aduanas, organismos vinculados al control financiero y otras instituciones producen enormes cantidades de información. El problema es qué hacemos con ella, cómo se comparte, cómo se cruza y fundamentalmente cómo se transforma en inteligencia estratégica”, apuntó.
“Podemos tener millones de datos y, sin embargo, carecer de inteligencia”, advirtió Holfman quien sostuvo que “la inteligencia aparece cuando esos datos son procesados, relacionados, analizados y permiten anticipar amenazas y brindar al decisor político escenarios posibles antes de que los acontecimientos ocurran”.
Para eso “necesitamos recursos humanos altamente capacitados, tecnología, presupuesto, cooperación internacional y una verdadera cultura de inteligencia dentro del Estado y algo que considero fundamental: la inteligencia de Estado debe estar alejada de cualquier sesgo partidario o ideológico. Los gobiernos cambian, las amenazas permanecen. Por eso la inteligencia debe ser una política de Estado, con profesionalismo, continuidad institucional y los controles democráticos correspondientes”, manifestó.
Consultado por el balance de lo realizado hasta ahora por la SIEE, el experto dijo que “la creación de un marco institucional para la inteligencia fue un avance. Pero una cosa es tener una estructura jurídica y otra muy distinta es disponer de un sistema de inteligencia plenamente desarrollado y acorde con las amenazas actuales. Si la pregunta es si Uruguay cuenta hoy con esa capacidad, mi respuesta es "NO" y esto no significa desconocer el trabajo profesional que puedan realizar quienes integran los distintos organismos”, aclaró Holfman.
“El problema es fundamentalmente estructural. Seguimos teniendo dificultades de coordinación e intercambio de información, recursos limitados, necesidades de capacitación y especialización, y una realidad criminal que evoluciona muchísimo más rápido que la burocracia estatal”, advirtió el experto en seguridad.
Explicó que “el crimen organizado no trabaja con compartimentos estancos, no tiene fronteras administrativas y tampoco espera los tiempos del Estado. Por eso, antes de crear otra agencia, yo fortalecería lo existente, revisaría qué está funcionando y qué no, establecería claramente las responsabilidades de cada organismo y dotaría al sistema de recursos tecnológicos, humanos y presupuestales adecuados”.
En síntesis, según Holfman “no necesitamos necesariamente más organismos. Necesitamos más inteligencia, mejor inteligencia y, fundamentalmente, inteligencia útil para anticiparnos a las amenazas. Porque cuando la inteligencia llega después de que ocurrió el hecho, podemos estar frente a una excelente investigación, pero llegamos tarde desde el punto de vista estratégico”.
Las amenazas regionales y la filtración del narcotráfico en la Policía
Por su parte, Gerardo Núñez, exdiputado del Frente Amplio y especialista en temas de Inteligencia sostuvo que “siempre es bueno que un país, que un Estado discuta acerca de la inteligencia, acerca de la importancia que esto tiene, y busque alternativas para mejorar la producción de inteligencia en todos sus niveles”.
Nuñez, que tuvo una destacada participación presidiendo en 2018 la Comisión Investigadora de Inteligencia del Estado que desenmascaró una serie de actos de Inteligencia del Estado, violatorios de la normativa legal y constitucional, llevados a cabo por personal policial o militar desde 1985 al 24 de noviembre de 2016, entiende “que es importante que Uruguay pueda avanzar en una discusión de este estilo a nivel de Estado, porque es notorio que existen amenazas mucho más potentes de las que existían hace 20 años atrás”. “Hoy hay una situación a nivel regional muy importante que tiene que ver con el narcotráfico y el crimen organizado. Creo que hoy es una de las principales amenazas que Uruguay tiene”, detalló el exdiputado.
La Policía Nacional presentó su balance anual de 2025 con resultados históricos en la lucha contra contra el crimen organizado.
DIPN
Advirtió que “claramente el rol de las agencias que habitualmente deberían estar combatiendo este tipo de delitos, están siendo desbordadas, tal vez por su capacidad operativa, pero también por otro tema que no se discute en profundidad, que tiene que ver con la penetración de eslabones del narcotráfico en la vida institucional del país, particularmente en la integración de fuerzas policiales”.
“Es claro que a nivel territorial confluyen muchas veces aspectos delictivos con aspectos o con algunos integrantes de fuerzas represivas que terminan siendo parte de ese eslabón de narcotráfico y que explica muchas veces las situaciones que se generan, lo que habitualmente se conoce en los barrios, en donde existen actividades delictivas, en donde se sabe quién es el que lleva adelante esa actividad, de qué manera, de qué forma, y sin embargo parece que hay sectores represivos que no se enteran de esa situación, algo que parece poco probable. Es más probable que exista una penetración de ese narcotráfico en algunas áreas, no digo en todas, pero sí en algunos escalones, tal vez en las zonas más bajas, por lo que se sabe, hasta ahora, en cuanto a la evidencia que hay de situaciones en donde hubo policías involucrados en este tipo de actividades.
Entonces, “con respecto a esa amenaza, creo que es necesario que el país tenga su propia agencia, o mejor dicho, que el Poder Ejecutivo tenga una agencia que reporte directamente en materia de contrainteligencia, más allá de lo que cada agencia haga, y que también tenga sus propios mecanismos y unidades de contrainteligencia a la interna, que no es solamente el control de lo que hacen sus funcionarios vinculados a estas áreas, sino en aspectos que tengan que ver con la amenaza exterior y obviamente en su impacto interior”.
“Tal vez la SIEE, algunos hubiésemos querido que tuviera ese rol en algún momento y sin embargo no lo ha cumplido en ese plano, porque tampoco se acordó que ese fuera su cometido”, explicó Núñez a Caras y Caretas.
Consultado por la creación de una nueva agencia de Inteligencia, manifestó que “en primer lugar sería importante tener claridad respecto a cuál es la misión de la nueva agencia de contrainteligencia, y cuando se tenga esa claridad conceptual, creo que ahí se puede someter a discusión en qué puntos puede llegar a confluir y coincidir con la SIEE y en qué punto puede llegar a obstaculizar los trabajos.
Núñez valoró la existencia de la SIEE: “Es un componente necesario para un país como el nuestro, por lo que decíamos anteriormente, por las amenazas que existen a nivel regional, pero también a nivel mundial, que no son pocas y que afectan a nuestro país por más que parezcan lejanas; pero también está el costado económico, político, social que debe importarle al Uruguay, porque afecta directamente a su población, a su capacidad de desarrollo, afecta a su economía y bueno, creo que eso es altamente necesario continuar desarrollándolo, pero para eso necesita tener otro tipo de complementos”, sostuvo el exlegislador.
Sobre los resultados, “con este tipo de estructura organizacional, con la poca cantidad de personal que tiene, es difícil imaginar una situación favorable en cuanto a la producción de inteligencia estratégica de alto nivel”, manifestó Núñez.
El problema de la coordinación y la necesidad de nuevos analistas de Inteligencia
“Creo que la experiencia desde la creación de la Secretaría, a través de su ley y las distintas modificaciones que han existido, es buena como ensayo, pero es notorio que han habido grandes episodios en nuestro país en donde yo creo que ha habido una carencia de inteligencia estratégica, de anticiparse a los problemas, y uno podría decir y vincularlo casi que por defecto, el crimen organizado, que es un componente fundamental, en donde también se necesita una mirada estratégica mucho más allá de lo que realizan las fuerzas represivas”, advirtió.
Núñez señaló que “también hemos tenido otros episodios que han sido reveladores, como por ejemplo lo que fue la sequía que golpeó a nuestro país hace algunos años y que generó que una gran parte de la zona metropolitana no tuviera prácticamente acceso al agua potable durante semanas”. “
“Eso que en otras partes del mundo puede transformarse en una tragedia, en Uruguay no ocurrió, por la propia capacidad de su gente, por las reservas de su gente, por la capacidad organizativa a nivel poblacional, porque bueno, también existía una condición para acceder al agua potable envasada que se vendía de esa manera, pero eso obviamente es un elemento de seguridad nacional, que tiene que ver con la defensa incluso también, y sin embargo no existió, o aparentemente no, no se pudo anticipar como país a ese problema que distintos informes técnicos y también valoraciones políticas advertían respecto a esta situación”, recordó.
“Esto va de la mano del balance de la SIEE, es decir, cómo es vista la Secretaría de Inteligencia por los tomadores de decisión, si consideran la información que allí se produce de carácter estratégico como un insumo importante para la toma de decisiones, o si simplemente lo consideran como un aspecto administrativo que no necesariamente condice con la decisión que se toma”, analizó el exdiputado.
Núñez también advirtió que “la coordinación de la SIEE con las demás agencias que de hecho la integran, ha sido dificultosa, más allá de la integración formal de la Mesa de Inteligencia, de sus distintos componentes, militares, policiales, civiles, creo que ha sido muy difícil que esto se pueda desarrollar como corresponde”.
Indicó que “históricamente en nuestro país las agencias policiales y militares han sido celosas de su información, cosa que está bien en un plano, pero que cuando ese celo llega a niveles tan rigurosos, no se permite desenvolver la inteligencia de Estado en toda su dimensión con el aporte de todas las agencias”, lamentó.
“De todas formas, creo que es un aprendizaje cómo funcionó y cómo debería funcionar para mejorar su capacidad de producir inteligencia estratégica de Estado, y que de alguna forma sea capaz de ser considerada como un instrumento valioso por los tomadores de decisión”, apuntó Núñez.
Al igual que Holfman, entiende que “es fundamental que debe existir una capacidad de formar analistas de inteligencia, que no sean solamente egresados de las Fuerzas Armadas o de la Policía, sino que también exista a nivel civil formación en este plano como ha hecho el Centro de Altos Estudios Nacionales (CALEN), de abrir las puertas para lo que es el posgrado en Inteligencia Estratégica.
“Para la dimensión de la amenaza que hoy tiene Uruguay se necesita la incorporación de mucha más gente en estas áreas y en estas labores”, señaló.
