En las últimas semanas, la Junta Departamental de Montevideo recibió en la Comisión de Planeamiento a la empresa Bislun S.A.S., a las autoridades de áreas de la IM involucradas (Planificación, Desarrollo Ambiental, Desarrollo Económico y Desarrollo Urbano y otras) así como a instituciones y organizaciones sociales. El lunes pasado comparecieron el PIT-CNT, Fucvam y la Sociedad de Arquitectos del Uruguay, que se expresaron en contra del proyecto.
Luego de procesar las diversas opiniones, la Junta deberá debatir y votar respecto de la Declaración de Interés Departamental. Sobre esto se debe recordar que han habido dos resoluciones de la IM enviadas a la Junta. La primera fue firmada por el intendente Mauricio Zunino el 9 de julio de 2025, su último día en el cargo. Esa solicitud pedía la Declaración de Interés Departamental para iniciar el proceso de un PAI Complementario sin establecer ningún requisito extra a la empresa promotora. Tan solo en el Considerando de esa resolución se mencionaba que ese PAI debe hacerse según "los artículos 21 y 21 BIS literal B), de la Ley N.º 18.308, de 18 de junio de 2008, donde se prevén las condiciones para el otorgamiento de un PAI Complementario como el que se propone".
Esa solicitud fue anulada y sustituida por una nueva, firmada por el intendente Mario Bergara y enviada a la Junta el 22 de diciembre de 2025, en la que también se solicita la Declaración de Interés Departamental pero, a diferencia de la anterior, incluye y exige a la empresa 20 requerimientos especiales que la empresa deberá cumplir. Algunas previamente y la mayoría en el proceso del PAI Complementario. Estos requerimientos adicionales se suman a lo exigido por la Ley de Ordenamiento Territorial al respecto. (Ver recuadro).
La perforación de la LUC al ordenamiento territorial
Uno de los problemas radica en la forma de establecer, para este proyecto, un proceso simultáneo que, en parte, vulnera el espíritu de la ley. El Frente Amplio ha sido la fuerza política que construyó el sistema de planificación territorial uruguayo a partir, primero, del Plan de Ordenamiento de Montevideo en 1998. Tras la llegada al gobierno nacional, con la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Ley 18.308 del 18 de junio de 2008), se establecieron criterios e instrumentos de ordenamiento territorial inéditos en el país. Nada de eso se hizo libre de conflictos y tensiones con diferentes actores acostumbrados a imponer sus poderes fácticos, sobre todo los terratenientes con larga tradición de hacer valer su poder, pero también sectores vinculados a la industria de la construcción o a cadenas logísticas que presionan por el acceso a la tierra para sus diferentes usos en áreas apetecibles para sus negocios.
Eso promovió resistencias y, a la par de que la derecha retornaba al gobierno, logró perforar el ordenamiento territorial mediante la LUC, la Ley de Urgente Consideración aprobada a las apuradas por el Gobierno de Lacalle Pou, secundado intendentes blancos y un colorado deseosos de retomar su discrecionalidad en lo que consideran sus feudos departamentales manejados como suertes de estancias. Tampoco hay que olvidar los favores de Un Solo Uruguay abonando la restauración conservadora en favor se sus intereses de mallas oro, sobre todo en contra de los asalariados rurales y pequeños productores.
La LUC perforó la LEY de OT desmantelando la DINOT y alterando la institucionalidad disminuyendo la capacidad reguladora y fiscalizadora del Estado. UN par de años después, el gobierno de Lacalle Pou introdujo la posibilidad de que en los instrumentos diseñados, se colara que se puede realizar en simultáneo un PAI Complementario, ya no después sino a la par de la elaboración del Plan Parcial, que es el que debe definir lo que se puede y no se puede hacer, o lo que se quiere impulsar en un área mayor, para después definir la de un área menor incluída en el plan. La Ley 20.2012 del 6/11/2023 habilitó un PAI en "ámbitos territoriales que no cuentan con la asignación del atributo de potencialmente transformable mediante un instrumento de ordenamiento territorial, en suelo categorizado como rural". Un golpe a las áreas rurales de producción que, en Montevideo, redundará en menos áreas verdes de amortiguación que que funcionan como buffer de interfase sistémica para el equilibrio ambiental de zonas de especial valor ecológico, como son los bañados y humedales.
Para entender la restauración conservadora en el ordenamiento territorial, vale rescatar lo que el Arq. Juan Pedro Urruzola adelantaba en Brecha el 22/5/2020 alertando sobre el descuartizamiento que se venía. Aquella columna titulada Motosierra finaliza recordando que en 2009: "El candidato Luis Alberto Lacalle Herrera promovía la motosierra contra la por entonces reciente ley 18.308. No le fue nada bien, y la ley siguió su camino. ¿Será por ello que ahora el actual presidente, Luis Alberto Lacalle Pou, propone ‘neutralizarla’ sin decirlo por su nombre?". La premonición fue certera. El camino a recorrer debería ser el inverso.
La carreta delante de los bueyes
Una de las definiciones claves de las modificaciones impuestas por la derecha fue en la categorización de los suelos y los mecanismos para su modificación. El sistema para la transformación jurídica del suelo en la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible vigente establece que “el cambio de categoría” será únicamente a través de un PAI pero ya no solo en áreas con el atributo de potencialmente transformable (APT).
Según las definiciones del MVOT, en la estructura original de la ley, los Instrumentos de Ordenamiento Territorial (IOT) debajo de la jerarquía nacional y regional, están los más generales del ámbito departamental, y en particular los planes locales delimitan ámbitos de territorio como potencialmente transformables.
En cambio, "los PAI son instrumentos especiales que derivan de los instrumentos más generales de planificación de cada departamento (artículos 8 y 19 de la LOTDS). Se trata de instrumentos complementarios o derivados de los instrumentos generales, por lo que la posibilidad de transformación que se ejercita con el PAI debería estar apoyada en una previa decisión de identificar el ámbito como transformable, establecida en un instrumento general: el plan parcial o las directrices departamentales".
También es necesario reconocer que uno de los problemas es el tiempo que pasa en la elaboración de un Plan Parcial (pueden pasar 10 y 20 años o más), demora que es esgrimida por intereses privados según sus criterios especulativos o ventanas de oportunidad de negocios, y excusa perfecta para culpar a la burocracia estatal, para abonar procesos reducidos de decisión que acortan los tiempos de organización de resistencias mediante las prácticas de hechos consumados, a la vez que instalan en grandes medios una sistemática difusión en favor del emprendedurismo y las bondades del proyecto.
Desde Caras y Caretas nos proponemos analizar las características del proyecto, sus contradicciones y modus operandi, las importancia ambiental del bañado y sus zonas de amortiguación, o el imprescindible papel de las áreas rurales para Montevideo, donde se produce el 40 % de lo que se genera en horticultura en todo el país. Y de paso, comprender las prácticas del capital con sus acciones de especulación inmobiliaria y financiera, cuando no, de lavado de activos, con sus correspondientes fenómenos de "ajuste territorial", gentrificación, un ecologismo de mercado con el verde como marketing de megaproyectos urbanos y productos atractivos para el bienestar de la clase alta que no tiene problemas de acceso a la vivienda: Sin olvidar la importancia de las buenas estrategias y tácticas en la construcción del movimiento popular para defensa del bien común, no solo como resistencia seria sino con capacidad de propuesta para la mejor gestión estatal ante tanta privatización de la sociedad en clave de enclaves aislados del tejido social.
20 exigencias de la IM al proyecto
La resolución 5313/25 firmada por el intendente Mario Bergara, anuló la enviada a la Junta por su antecesor Mauricio Zunino y estipula 20 exigencias adicionales a los requisitos exigidos por la ley. Para avanzar en un PAI Complementario se deberán cumplir una serie de condiciones, entre las que se destacan:
A- Condicionantes previas al inicio formal del PAI Complementario:
- Determinación específica del ámbito del PAI Complementario y del área de protección para la preservación de la matriz ambiental del Bañado y la implementación de medidas de salvaguarda de los ecosistemas relevantes.
- Informe de la viabilidad económica en sus diferentes etapas (lógicas de inversión, mercado potencial y etapabilidad).
B- Condicionantes a cumplir en el proceso de elaboración del PAI:
- Establecer pautas, definiciones y marcos normativos para avanzar en la recuperación ambiental, la puesta en valor y la accesibilidad pública del área establecida con vistas a su transformación futura en un ecoparque metropolitano.
- Impulsar un desarrollo innovador, sostenible y abierto, combinando usos residenciales con equipamientos y servicios y con áreas de conservación del paisaje.
- Contribuir con acciones concretas para la recuperación ambiental del Arroyo Chacarita y el Bañado de Carrasco y la promoción de un futuro ecoparque metropolitano, incluyendo la creación de un paseo público por el borde del bañado, con miradores y un centro de interpretación.
- Realizar estudios técnicos de base y recomendaciones de manejo para un entorno más amplio, que aporten a la planificación y gestión futura del Bañado y del territorio adyacente.
- Se deberá demostrar, mediante modelación hidráulica en base a series de precipitación Intensidad-Duración-Frecuencia (IDF) y curvas de retención (TR = 100 años), que no incrementará los caudales de escorrentía ni reducirá la infiltración. Además, deberá incorporar infraestructura verde (lagunas de detención, cunetas filtrantes y pavimentos permeables) que mantengan o mejoren la capacidad de amortiguación del sistema.
- En el marco de la Evaluación Ambiental Estratégica se incluirá una evaluación específica del impacto sobre la calidad del agua, se definirán medidas de control de vertidos, escorrentía e infiltración, y se asegurará que no se degrade la función de purificación del humedal.
- El instrumento deberá incorporar un diagnóstico ecológico que identifique comunidades vegetales y fauna indicadora, estableciendo zonas de exclusión y un plan de restauración ecológica que asegure conectividad con el corredor biológico costero Carrasco-Pando.
- Se deberá prever mecanismos de participación comunitaria, y el desarrollo de estrategias que permitan la mitigación de impactos sobre barrios, vecinas y vecinos de la zona, asegurando además que la infraestructura de servicios sea adecuada para el entorno de humedal (por ejemplo evacuación de aguas pluviales, acceso, transporte, entre otros).
- Ejecución, a costo de la parte promotora, de toda la infraestructura necesaria para la urbanización, así como aquella del entorno que sea consecuencia del impacto de la misma. Estas infraestructuras no podrán ser descontadas del retorno de valorización.
- Generación a costo de la parte promotora de un Espacio Público (parque lineal) al borde del humedal.
- Asegurar la conectividad de acceso público al humedal e integración con el entorno.
- Que corresponde establecer, en paralelo, la elaboración de un Plan Parcial para el ámbito de la interfase urbano rural en el entorno de los Bañados de Carrasco. El PAI Complementario deberá estar en correspondencia con los contenidos y avances del mencionado plan, que permitirá avanzar en una mirada integral del área teniendo en cuenta los aspectos medioambientales, sociales, culturales, territoriales para definir su ordenamiento y gestión a corto, mediano y largo plazo.
