Claramente, la disposición adoptada y las posibilidades que tiene Uruguay no son hechos menores. El gasoil atraviesa prácticamente toda la estructura productiva: agro, transporte, industria, logística, distribución y buena parte de los servicios. Un aumento de casi $15 por litro no queda en el surtidor. Termina incorporándose a los costos de producción, los precios y, finalmente, al costo de vida.
La realidad geopolítica vuelve a recordarnos la importancia de lo estratégico, y lo hace evidente. La medida debe analizarse en el contexto en que fue adoptada. El propio Gobierno explicó que desde abril viene aplicando una estrategia para amortiguar las variaciones internacionales del petróleo provocadas por el conflicto en Medio Oriente, procurando realizar ajustes graduales y dar mayor estabilidad a los consumidores. Al respecto, el propio ministro de Economía, Gabriel Oddone, fue prudente, como lo caracteriza, al advertir que esta política tiene límites. Señaló que el Gobierno monitorea una situación internacional compleja y que los actuales precios no podrán sostenerse por mucho tiempo si el petróleo permanece en niveles elevados. Esta vez claramente podemos decir que tiene razón. Uruguay no produce petróleo y ninguna empresa pública puede eliminar esa restricción. Si el crudo aumenta de forma estructural, en algún momento ese costo deberá ser absorbido por alguna parte de la economía. La política económica puede decidir cuándo, cómo y con qué instrumentos distribuirlo, pero no hacerlo desaparecer. Sin embargo, a la explicación de Oddone le falta una dimensión fundamental que el ministro menosprecia u omite decir: Uruguay enfrenta esta crisis contando con Ancap, con infraestructura propia y con una refinería nacional. Y eso cambia las cosas.
La importancia de tenerla
La Refinería de La Teja es la única del Uruguay y tiene capacidad para procesar aproximadamente 50.000 barriles diarios de crudo. Allí no solamente se producen naftas y gasoil, sino también supergás, asfaltos, lubricantes y otros derivados. Forma parte, además, de una infraestructura mucho más amplia de almacenamiento, transporte y distribución de combustibles en todo el territorio. Esto no significa que la refinería nos vuelva independientes del mercado internacional. Uruguay importa el petróleo que procesa. Tampoco significa que siempre, en cualquier circunstancia y con cualquier precio internacional, refinar vaya a ser más barato que importar. Significa algo diferente y mucho más importante: el país conserva capacidad industrial dentro de una cadena energética estratégica. Puede comprar crudo, transformarlo, definir la combinación de productos que necesita, almacenar, distribuir y complementar su producción con importaciones cuando resulte necesario. De hecho, cuando en 2025 La Teja debió detener temporalmente su producción por problemas con la boya petrolera, Ancap recurrió a inventarios y a la importación de combustibles refinados para asegurar el suministro. Es decir, la verdadera seguridad energética no consiste en elegir dogmáticamente entre “refinar o importar”, sino en tener capacidades y alternativas. Eso es una leve cuota de poder en un país pequeño: no aislarse del mundo, sino disponer de más herramientas para actuar dentro de él.
Pero la discusión tampoco puede reducirse a presentar la refinería como una especie de lujo que el país mantiene por razones históricas. Ancap cerró 2025 con una ganancia de U$S 72,5 millones y un resultado operativo positivo de U$S 60 millones. El negocio de combustibles aportó U$S 84 millones. Pero hay un dato todavía más relevante para esta discusión: durante 2025 se procesó 45 % más crudo y Ancap informó que el mayor procesamiento de La Teja contribuyó a reducir el costo de ventas y la necesidad de importar derivados. No prueba que refinar sea siempre más barato. Sí destruye la idea simplista de que refinar en Uruguay carece, por definición, de racionalidad económica. Porque en un mercado que está lejos de regularse por la competencia, la racionalidad cambia. Ancap incluso realizó anteriormente una comparación específica entre ambas alternativas. Para 2016 calculó que importar los derivados que necesitaba el país habría costado U$S 916 millones, mientras que obtenerlos mediante refinación nacional costó U$S 847 millones: una diferencia favorable a la refinación de U$S 69 millones en aquel ejercicio. Naturalmente, es un estudio histórico y no alcanza para determinar cuál alternativa es hoy más conveniente, pero demuestra precisamente por qué el debate exige números y escenarios, y no afirmaciones categóricas.
La discusión sobre la refinería de La Teja y la importación de combustibles no es nueva en Uruguay. Desde hace décadas distintos dirigentes y economistas vinculados a posiciones liberales han cuestionado el monopolio de Ancap y defendido diferentes grados de apertura del mercado. Jorge Batlle planteó que importar derivados implicaba cerrar la refinería y durante su gobierno impulsó la apertura del monopolio de Ancap, aunque también realizó inversiones para modernizar La Teja.
Luis Alberto Lacalle Herrera sostuvo que debía habilitarse la importación cuando resultara más barata, aunque se manifestó contrario a cerrar La Teja porque la consideraba patrimonio del país. Luis Lacalle Pou fue más explícito: en la campaña de 2019 propuso “liberar la importación de combustibles” y hacerlo gradualmente para que Ancap pudiera prepararse para competir; su programa planteaba directamente la “desregulación de la importación, distribución y comercialización de combustible”, y la iniciativa llegó al proyecto original de la LUC. Sebastián Da Silva ha sido uno de los defensores más persistentes de esa línea: presentó proyectos para eliminar parcialmente el monopolio de importación y llegó a definir a Ancap como un organismo “vetusto y anacrónico”. Desde el Partido Colorado, Pedro Bordaberry también propuso derogar el monopolio de importación de Ancap y liberalizar el mercado de combustibles. En el campo económico, Juan Dubra ha defendido la libre importación para que Ancap compita con proveedores internacionales, aunque haciendo una diferencia importante: aclaró expresamente que su propuesta no implica cerrar la refinería.
La propuesta reciente de Martín Rama va, por tanto, un paso más allá de buena parte de estos planteos: sostiene que Uruguay directamente no necesita refinar, propone abandonar esa capacidad productiva, importar los combustibles terminados y liberar las 62 hectáreas de La Teja para destinarlas al desarrollo urbano. Su planteo retoma así una vieja discusión sobre Ancap, los monopolios públicos y el papel del Estado en sectores estratégicos, pero la lleva hacia una decisión mucho más radical y prácticamente irreversible: que Uruguay renuncie a su capacidad nacional de refinación.
Martín Rama entra en la extraña facilidad de cerrar una refinería y todo esto adquiere particular actualidad después de las recientes declaraciones del economista Martín Rama. Concretamente dijo que Uruguay “no necesita refinar combustible” y planteó que podría cerrar La Teja, importar productos refinados y utilizar las 62 hectáreas que ocupa Ancap para un gran proyecto de regeneración urbana, lo que podría sonar a negociado. Imagina allí “un segundo Buceo” o una transformación comparable con Puerto Madero en Buenos Aires. Su planteo incorpora argumentos urbanísticos, ambientales y sociales que merecen ser considerados: integrar la costa oeste, recuperar espacio urbano, valorizar barrios y analizar seriamente los efectos ambientales de una instalación industrial dentro de la ciudad.
El problema no es discutir esas cuestiones. Hay que discutirlas. El problema aparece cuando de ellas se salta a una conclusión mucho mayor: que Uruguay no necesita refinar. Rama sostiene que la soberanía energética podría garantizarse importando combustibles refinados y manteniendo reservas estratégicas. Incluso menciona a Nueva Zelanda y Estonia como ejemplos de países pequeños y desarrollados que no refinan. Pero cerrar una refinería no es una decisión urbanística. Es una decisión de política energética, industrial, económica y geopolítica. Para sostener seriamente que Uruguay debería abandonar definitivamente la refinación, habría que comparar, entre otras cosas, los costos de abastecimiento en diferentes escenarios internacionales; la inversión necesaria para ampliar almacenamiento de productos terminados; la seguridad logística; la diversificación de proveedores; el costo de reconstruir capacidades si el escenario mundial cambiara; el impacto sobre empleo y conocimiento especializado; la infraestructura ya amortizada; las inversiones realizadas; las necesidades de la transición energética; los costos ambientales de mantenerla y de desmantelarla, y, por supuesto, el valor alternativo de esas 62 hectáreas. Una afirmación tan definitiva requiere una evaluación igualmente rigurosa.
Las ideas tienen consecuencias por eso conviene tener cuidado con cierta figura cada vez más frecuente en el debate público: la del experto que, respaldado por una importante trayectoria profesional, presenta una solución de enorme trascendencia nacional como si fuera casi evidente. Las credenciales académicas merecen respeto, pero no convierten una opinión en evidencia. Y esto es particularmente importante cuando las propuestas involucran patrimonio público, activos estratégicos y terrenos de enorme valor inmobiliario. Sería injusto afirmar, sin pruebas, que Martín Rama defiende intereses particulares o grupos económicos. No existe en las fuentes consultadas evidencia que permita sostenerlo. Pero justamente por eso la pregunta correcta debe dirigirse hacia otro lugar: ¿quién ganaría y quién perdería con una decisión de esta magnitud? Si se propone cerrar una instalación pública para liberar 62 hectáreas extraordinariamente valiosas de la bahía de Montevideo, la discusión sobre el destino, la propiedad, la valorización y los beneficiarios de ese suelo no puede quedar en segundo plano. Pero nos preguntamos, ¿Quién capturaría el incremento del valor inmobiliario? ¿El Estado? ¿La ciudad? ¿Los actuales habitantes de La Teja y el Cerro? ¿O desarrolladores privados? Esas preguntas no desacreditan la propuesta. Son precisamente las preguntas que una propuesta de esta naturaleza está obligada a responder.
Pero también es una discusión que toca de cerca al ministro. Existe además un elemento político particularmente interesante. Cuando Gabriel Oddone asumió el Ministerio de Economía, recordó públicamente a tres personas especialmente importantes en su trayectoria: Danilo Astori, Fernando Lorenzo y Martín Rama. Sobre Rama dijo que había sido “una de las personas más influyentes desde el punto de vista intelectual para pensar el Uruguay de manera distinta”. No fue una mención circunstancial. Oddone ha identificado anteriormente a Rama entre sus referentes intelectuales y, antes de asumir el gobierno, ambos participaron juntos en discusiones sobre reformas económicas y urbanas.
Eso vuelve todavía más interesante el contraste actual. Porque mientras uno de los economistas que Oddone reconoce como referente propone que Uruguay abandone la refinación, el gobierno que Oddone integra está utilizando precisamente las capacidades construidas alrededor de Ancap para administrar uno de los shocks energéticos internacionales más importantes de los últimos tiempos. No hay necesariamente una contradicción personal. Los economistas pueden discrepar y las ideas pueden cambiar. Pero sí hay una discusión política que el gobierno debería dar con claridad. La refinería que tantas veces molestó La discusión sobre La Teja tampoco empezó con Martín Rama. Desde hace décadas aparecen voces, particularmente desde posiciones liberales y neoliberales, que cuestionan que Uruguay tenga una empresa petrolera integrada y una refinería propia.
El argumento suele ser seductor por su simplicidad: si otro país puede refinar más barato, importemos. Pero la historia reciente debería habernos enseñado que la eficiencia no puede medirse exclusivamente por el precio más bajo disponible hoy en el mercado internacional. La pandemia mostró lo que ocurre cuando todos necesitan simultáneamente los mismos productos. La guerra en Ucrania mostró la vulnerabilidad de Europa frente a determinadas dependencias energéticas. Los conflictos actuales en Medio Oriente vuelven a mostrar cómo una decisión geopolítica tomada a miles de kilómetros puede modificar en días los costos de producción de un país como Uruguay. En ese mundo, renunciar voluntariamente a capacidades productivas merece, por lo menos, una reflexión bastante más profunda que la comparación del precio de importación de un mes determinado.
Una revelancia estratégica
La discusión remite finalmente a una cuestión histórica. Las empresas públicas han sido uno de los pilares de la construcción económica y social uruguaya. Generaron infraestructura, inversión y empleo; aportaron recursos al Estado; permitieron desarrollar capacidades tecnológicas; universalizaron servicios y sostuvieron presencia pública en actividades que el país consideró estratégicas. UTE, Antel, OSE o Ancap no son simplemente empresas cuyo propietario circunstancial es el Estado. Son parte de la infraestructura económica acumulada por generaciones de uruguayos. Eso no significa defenderlas acríticamente es necesario mejoras y cambios y sin dudas en algunas cosas deben competir y deben revisar negocios que dejan de tener sentido y transformarse cuando cambia la tecnología. Pero no podemos aceptar la operación inversa: presentar como modernización cualquier reducción de la capacidad productiva del Estado. Mejorar Ancap siempre es una necesidad y un deber, pero claramente no significa cerrar ni reducir la refinería La Teja. Puede significar transformar la refinería, aumentar su eficiencia, incorporar nuevas tecnologías, hacerla más sostenible y por tanto reducir sus impactos ambientales y aprovechar su infraestructura y conocimiento para la transición energética. Recordemos que privatizar y cerrar es fácil, pero recuperar capacidades, no; alcanza con ver Argentina.
Claramente hay una asimetría que suele desaparecer de estos debates. Cerrar una planta puede decidirse relativamente rápido. Vender terrenos, también. Pero reconstruir una capacidad industrial estratégica perdida puede llevar décadas y costar muchísimo más de lo que produjo su liquidación. Una vez dispersados los trabajadores especializados, desmontadas las instalaciones, transformado el suelo y perdido el conocimiento acumulado, la decisión puede ser prácticamente irreversible. Por eso la pregunta no debería ser únicamente cuánto vale hoy el terreno de La Teja. La decisión de setiembre deja una enseñanza mucho mayor que los pesos que finalmente pagaremos en el surtidor, y tiene que ser explícito quién paga los costos: los uruguayos con menos ganancia en una refinería que es propiedad de todos, en beneficio de los uruguayos. Uruguay no puede “tapar el sol con la mano”, como correctamente advierte Oddone. No podemos sostener indefinidamente precios internos desconectados de una suba estructural del petróleo. Pero tampoco deberíamos tapar otra realidad: Uruguay tiene hoy más herramientas porque generaciones anteriores decidieron construir Ancap, desarrollar infraestructura energética y mantener una refinería.
La discusión sobre su futuro es legítima. Incluso necesaria. La transición energética obligará a revisar muchas cosas. También es legítimo discutir el futuro urbano de la bahía y los impactos ambientales de La Teja. Lo que no parece responsable es resolver una discusión de esta magnitud mediante consignas.
Las empresas públicas no son una reliquia del pasado. Cuando funcionan bien son inversión, infraestructura, empleo, innovación, conocimiento y capacidad estatal. Y en momentos críticos pueden convertirse además en un amortiguador frente a shocks que llegan desde afuera.
Ancap puede poner la espalda porque existe. La refinería puede producir porque el país decidió conservarla.
Quizás la verdadera modernidad no consista en desprendernos rápidamente de todo aquello que alguna vez construyó el Estado. Quizás consista en tener la inteligencia de transformar esos activos para que sigan sirviendo al país.
Porque soberanía económica no significa vivir de espaldas al mundo. Significa algo bastante más concreto: que cuando el mundo cambia, Uruguay conserve herramientas para decidir su propio camino.
