Ley de Inteligencia: ¿Se puede regular lo que no se ve?

El texto fue elaborado por la Comisión Especial con Fines de Asesoramiento Legislativo sobre Inteligencia de Estado, creada el 23 de noviembre de 2011. La comisión especial interpartidaria estuvo formada por los legisladores Ivonne Passada, Jaime Trobo, José Amy, José Bayardi e Iván Posada. Caras y Caretas conversó sobre los alcances de esta ley con uno de los miembros de la comisión, que además posee una profusa carrera en los temas relacionados con Defensa y llegó a ser subsecretario y ministro de la cartera entre 2005 y 2009, el doctor Bayardi.

¿Qué es la inteligencia? La inteligencia es el procedimiento sistemático de recolección, análisis, procesamiento y diseminación de información, cuya finalidad es producir conocimiento útil para la toma de decisiones. Así define a la inteligencia la ley impulsada por el Poder Ejecutivo. Cuando hablamos de inteligencia no sólo lo hacemos desde el punto de vista militar o policial, sino que también entra en este texto la inteligencia en el ámbito económico, financiero y, obviamente, diplomático. La idea de la ley es que todas las actividades de inteligencia del Estado se unifiquen en un Sistema Nacional de Inteligencia (SNI) que las coordine. Ese sistema se organizará por medio de una mesa coordinadora de inteligencia que, a su vez, estará presidida por el director de la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (SIEE). Por tanto, la presente ley genera la creación de un órgano desconcentrado dependiente del Poder Ejecutivo, cuya misión será producir inteligencia estratégica de Estado para asesorarlo, con el fin de apoyar la toma de decisiones estratégicas orientadas a la consecución de los objetivos nacionales. Este desconcentrado deberá, además, manejar un presupuesto determinado y rendir cuentas. La SIEE y su director dependerán directamente del presidente y serán elegidos por este, aunque su mandato atraviesa más de una presidencia, en tanto se prolonga por seis años. Sus funciones serán, entre otras, formular el Plan Nacional de Inteligencia, coordinar el sistema nacional, procesar la información, disponer de la aplicación de medidas de inteligencia y contrainteligencia y presentar un informe anual de actividades de inteligencia a la Asamblea General. Allí radica otra de las originalidades de la ley. Además de ese informe anual que deberá presentar, la SIEE deberá presentar informes regulares ante la comisión parlamentaria bicameral y multipartidaria. Según el artículo 24 de la ley, en el capítulo II, “De los controles del Poder Ejecutivo”, será la Asamblea General la que creará una comisión parlamentaria bicameral para el control y la supervisión del SNI, en la que participarán legisladores de todos los partidos políticos con representación parlamentaria. Este tipo de supervisión parlamentaria sobre la inteligencia de un Estado es algo relativamente nuevo en la historia de los estados nacionales. A partir de los años 70, principiante en Estados Unidos y Canadá, comenzaron a generarse los primeros controles o intentos de controles sobre los organismos de inteligencia. En el caso uruguayo, las actividades de inteligencia estuvieron históricamente relacionadas con las Fuerzas Armadas. Se podría afirmar que prácticamente fueron un monopolio de estas. Esta ley rompe con esa lógica y coloca a las Fuerzas Armadas como una parte más de los organismos que coordinarán la inteligencia del Estado. Parecería, a primera vista, que la inteligencia, bajo su condición de secreta, confidencial y con una cuota de discrecionalidad extremadamente alta, se daría de bruces contra los estados democráticos y, sobre todo, contra la transparencia de la información en dicho sistema. Morton Halperin (Intelligence in an Open Society. 1985), un estudioso del tema, es extremadamente claro al respecto y certero en su definición: “Los requerimientos de las agencias de inteligencia y las normas de una sociedad abierta representan el más notable de los dilemas aparentes de un gobierno democrático. Las agencias de inteligencia, por su naturaleza, funcionan en secreto sin estar sujetas a las reglas normales del Estado. Una sociedad abierta, por otra parte, aborrece el secreto e insiste en que todas las agencias gubernamentales sean plenamente responsables ante la ley […]. Esto significa aceptar la necesidad de una comunidad de inteligencia eficaz y reconocer la legitimidad de la preocupación relativa a que no sea permitido funcionar a esa comunidad de inteligencia en formas que impliquen socavar las libertades civiles”. La primera pregunta que puede hacerse un lector atento en lo concerniente a inteligencia (pensemos en actividades que se hacen inherentemente a escondidas) es hasta qué punto ese control parlamentario sistemático y frecuente no atentará contra la actividad en sí misma. En otras palabras, ¿habrá riesgo de filtraciones? La comisión parlamentaria bicameral interpartidaria se formará para esta función y deberá mantener extrema confidencialidad; no deberá filtrarse ninguna información sobre el trabajo de la secretaría. El desafío deberá ser romper con la lógicas partidarias y las jerarquías, dado que los representantes nacionales dependen de la orgánica de un partido y de un líder partidario. ¿Cómo romper con esas lógicas y no convertir la comisión en una grieta de filtraciones? Para Bayardi, estos son “algunos de los desafíos de la ley y de su cumplimiento”, aunque el legislador es positivo sobre este punto y confía en el sistema político uruguayo. Según la presente ley, el SNI deberá estar regido por algunos principios guía: jerarquía (implica la actuación de acuerdo con la subordinación y la responsabilidad orgánica con ajuste a la regla del derecho), eficacia (relación entre los medios empleados y la calidad del producto), especificidad ( tiene que ver con los fondos destinados y a dónde estarán destinados), ponderación (implica que la información que se requerirá será la necesaria y sólo se diseminará tendiente al cumplimiento de los cometidos) y, específicamente en el literal d, un tema más que importante respecto del derecho a la privacidad y el manejo de la información personal: la juridicidad. La juridicidad refiere a la estricta observancia de la Constitución, los tratados internacionales, las leyes y demás fuentes del ordenamiento jurídico, especialmente en los casos de actividades invasivas de la privacidad de las personas. Este punto es revelador en tanto se contrapone a la actividad de inteligencia a los tiempos judiciales, dado que los agentes del sistema deberán presentarse ante el juez para cursar los pedidos correspondientes para abrir las fuentes cerradas. Las fuentes, en la jerga de inteligencia, son las personas, las organizaciones, los objetos, las acciones o los documentos de los cuales se pueda obtener información importante. Se dividen en abiertas (aquellas de las cuales se puede obtener un determinado informe, sin más restricción que la tarea que demanda obtenerlo) y cerradas (aquellas cuyo acceso es restringido y para las cuales es necesario usar medios y procedimientos especiales). Por tanto, si un agente de inteligencia pretende llevar adelante un seguimiento por medio de una escucha telefónica (lo que vulgarmente se denomina “pinchar” un teléfono), por ejemplo, deberá presentarse ante un juez para pedir la autorización correspondiente. En el título III, “De los procedimientos especiales de obtención de información”, en el artículo 19, supedita todas las actividades que afecten la libertad y la privacidad de los ciudadanos a la autorización del Poder Judicial. En ese sentido, los jueces y sus colaboradores también estarán bajo las restricciones de la ley, más allá del secreto de sumario correspondiente. Los jueces también estarán sujetos a la confidencialidad, dado que van a manejar información secreta. En los “juzgados del crimen organizado estará el juez y algún funcionario muy especializado y que maneje la información de todo lo que se autorice en materia judicial para poder llevar adelante la apertura de las fuentes cerradas”, según el doctor Bayardi. En el proyecto, además, aparecen dos figuras, las cuales, si bien existen en otros ámbitos en el ordenamiento jurídico nacional, es una novedad que se consagren en relación con la inteligencia, el informante y el agente encubierto. El artículo 20 determina que los jerarcas de los órganos que integren el SNI podrán autorizar las actuaciones de forma encubierta de agentes del sistema. “Dicha autorización habilitará la eventual emisión de los documentos necesarios para proteger la identidad del personal involucrado”. Al mismo tiempo, “dicho jerarca podrá autorizar la utilización de informantes, entendiéndose por informante a la persona que no siendo funcionario de un órgano de inteligencia proporciona información pertinente a los fines del sistema de inteligencia”. ¿Qué prebendas o pagos se les podrá otorgar a estos informantes? ¿Qué salvoconductos deberán aplicarles y cuán confidenciales serán? A este respecto, Bayardi sostuvo que no necesariamente habría que pagarle: “El informante puede ser un informante pago o alguien que tenga algún otro interés; por ejemplo, salir de una organización criminal, de proteger su vida entre otras cosas”. Todos tenemos un plan Mencionábamos en párrafos anteriores que la SIEE deberá formular el Plan Nacional de Inteligencia basado específicamente en la Política Nacional de Inteligencia. La pregunta pertinente sería –en tanto estamos hablando de objetivos macro claros y compartibles, pero objetivos específicos difíciles de comprender para quien no está formado para estos menesteres– si el plan de inteligencia será póblico o de público acceso. En este caso, los objetivos macro estarán en el plan estratégico, mientras que los medios, para llevarlos adelante, estarán bajo la confidencialidad de quienes lo llevan a cabo. Históricamente las actividades de inteligencia estuvieron relacionadas con una doctrina, con un plan predeterminado como marco para la acción. En el caso del pasado reciente, la Doctrina de la Seguridad Nacional fue el plan rector de las Fuerzas Armadas y, por ende, de la inteligencia. Sólo recordemos a quiénes y por qué espió inteligencia entre los años 60 y el advenimiento de la democracia. La aparición del archivo Castiglioni nos da una pauta de lo que buscaba, pues la Doctrina de la Seguridad Nacional seguía siendo la rectora de sus lineamientos y procedimientos y, sobre todo, de la discrecionalidad con que las Fuerzas Armadas manejaban la inteligencia. La generación de un nuevo Plan de Inteligencia debería romper con esas lógicas definitivamente. Sobre el Plan de Inteligencia, Bayardi sostuvo: “Si uno define que hay una política nacional de inteligencia, todos los organismos que hagan algo de inteligencia, sea inteligencia de defensa, lo que tiene que ver con la soberanía, con la integridad territorial o con los recursos estratégicos, lo que tenga que ver con la inteligencia económico-financiera, con relaciones exteriores, tiene que estar alineado a los intereses estratégicos que defina la política nacional de inteligencia que defina el Poder Ejecutivo”. Es una cuestión de retroalimentación, en tanto una determina la otra y esta es el insumo para la primera. “La secretaria debe poner información al servicio del Poder Ejecutivo para que el Poder Ejecutivo tome las decisiones estratégicas que tengan que ver con defender un interés estratégico para el Estado”, añadió. Con consenso En el mensaje inicial con el que se presenta la Ley de Inteligencia y la creación del SNI, se cita el informe de la comisión interpartidaria y se apunta al acuerdo entre todos los actores en esta ley. Se puede leer: “Existe un compromiso de todo el sistema político, de todos los partidos con representación parlamentaria, de avanzar en esta ley marco que atienda a una función como la inteligencia, muy importante, e involucre la necesaria comunicación e información para el proceso de toma de decisiones en lo que tiene que ver son los intereses estratégicos que tiene el país”. A partir de aquí se inician una serie de diferencias que no deben ser minimizadas a priori. Si bien el acuerdo existió, no es la misma ley la que salió de los escritorios de los legisladores que la que finalmente presentó el Poder Ejecutivo. Allí quizá radique la primera tranca a su promulgación. Según Bayardi, “el acuerdo es un acuerdo muy amplio en el proyecto original; este tiene algunos cambios”. Dentro de esos cambios, Bayardi puntualizó que el proyecto original contenía la fórmula de creación de la SIEE como un servicio desconcentrado. Este fue uno de los temas en los que no hubo acuerdo e, inclusive, no se manejó en la Comisión. Igualmente, en opinión del legislador, es “bueno que haya un servicio desconcentrado”. Si la hacía depender de un ministerio –como Inteligencia corresponde a más de una cartera–, podía aparecer ahí un problema de competencia de ministerios; si la hacía depender de la presidencia, la presidencia es un órgano cerrado y no rinde cuentas ante el Parlamento”. Ante la pregunta de si este proyecto generará rispideces con los sitios que actualmente detentan la inteligencia en el Estado uruguayo, ya sean policiales como en la órbita de la defensa, Bayardi fue contundente: “El proyecto dio la vuelta por todos los ministerios antes de ser enviado”. El actual director nacional de Inteligencia del Estado es el ex comandante de la Fuerza Aérea , general del aire Washington Martínez. Le compete la coordinación de la inteligencia en el marco de la ley de 2006. Es el tercero que ocupa ese cargo; lo precedieron Augusto Gregory y el general del aire José Bonilla. Martínez se perfilaría como candidato a primer secretario de Inteligencia Estratégica del Estado en caso de concretarse la ley, afirmaron fuentes cerradas a Caras y Caretas.