“Nosotros proponemos una revisión del gasto tributario y del sistema tributario en general”, subrayó Manini. El senador explicó que “el que tiene recurso compra la leche exonerada de IVA a pesar de poder pagar el IVA completo”, la propuesta consiste en que las personas que puedan paguen “y exonerar sí al que realmente tiene dificultades económicas”.
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Una vieja propuesta
En 2020, el Banco de Interamericano de Desarrollo (BID) en su documento «La política pública frente a la covid-19. Recomendaciones para América Latina y el Caribe» incluyó el IVA personalizado como un instrumento a utilizar.
Para ir hacia un IVA Personalizado, “se requiere un registro fiable de beneficiarios, que genera otro importante valor añadido: el conocimiento de los grupos vulnerables que facilita la adopción de medidas de carácter social más eficaces. Inclusive, la mayor recaudación del IVA Personalizado podría financiar una reducción de las cargas a la seguridad social, fomentando el empleo”, señalaba el documento.
“Es necesario reconocer que los pilares tributarios son un arsenal añejo, la imposición a la renta tiene más de 200 años, la seguridad social es sesquicentenaria y el IVA va a cumplir un siglo esta década por lo que su aggiornamiento se vuelve indispensable”, enfatizaban los autores.
Los expertos indicaban que “dada la regresividad de este impuesto, es deseable” que la suba “vaya acompañada de un resarcimiento a los hogares más pobres, no mediante nuevas exenciones o tasas reducidas, sino con transferencias focalizadas que compensen por el alza del tributo (denominado IVA Personalizado)”.
Tal es el caso de Uruguay, que tiene una tasa mínima de 10% del IVA para productos básicos, pero quienes más se aprovechan de la misma (por mayor capacidad de consumo) son los más ricos.
Para ir hacia un IVA Personalizado, “se requiere un registro fiable de beneficiarios, que genera otro importante valor añadido: el conocimiento de los grupos vulnerables que facilita la adopción de medidas de carácter social más eficaces. Inclusive, la mayor recaudación del IVA Personalizado podría financiar una reducción de las cargas a la seguridad social, fomentando el empleo”, señalaban.
Durante las IV Jornadas Tributarias del 28 y 29 de setiembre de 2011, la Dirección General Impositiva (DGI) presentó un trabajo titulado «Un diseño de IVA personalizado. Focalización de beneficios fiscales de acuerdo a la capacidad contributiva». Los autores son Gustavo González, Marcelo Montero, Leticia Olmos y Fernando Peláez de la Asesoría Económica de la DGI.
En aquella presentación se aludía a las alternativas para paliar la regresividad, es decir la condición de un impuesto cuando el porcentaje de ingresos destinados al pago del impuesto disminuye en la medida en que aumenta el nivel de renta de los contribuyentes.
Los autores proponían una solución universal: identificar aquellos bienes de la canasta básica de consumo, o bienes de primera necesidad o considerados esenciales y exonerarlos o someter su circulación a una alícuota reducida.
No distingue a los individuos según su ingreso sino que perciben el beneficio por consumir el bien o servicio.
Por otro lado, la solución japonesa: consiste en identificar a la población que se desea beneficiar, y se exime del impuesto cuando consume un conjunto de bienes y servicios definido.
El conjunto de bienes y servicios que se exonera es de dos tipos, universales y puntualizadas. Requiere de tarjetas identificatorias.
La experiencia de devolución (el caso de San Pablo) en el cual se devuelve a los consumidores hasta un 30% del impuesto, del establecimiento donde efectúa la compra.
Para acceder al beneficio, el consumidor debe solicitar su comprobante fiscal y brindar su identificación.
El objetivo es aumentar los niveles de formalización de la economía.
En Uruguay hay determinados bienes y servicios que están exonerados de IVA y otros que están gravados a una alícuota más reducida.
El sacrificio fiscal por deciles de ingresos observado en el IVA, muestra que quienes tienen ingresos más altos se apropian de una parte importante del beneficio.
Aumentando la recaudación y compensando a los más pobres
Antes, en julio de 2010, Alberto Barreix, Martín Bès y Jerónimo Roca publicaron un trabajo titulado El IVA Personalizado. Aumentando la recaudación y compensando a los más pobres. Hay que recordar que Jerónimo Roca fue subdirector de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) durante el gobierno de José Mujica.
El documento examina el papel desempeñado por el IVA en un sistema tributario moderno y se analizan alternativas para aumentar la recaudación mitigando el impacto regresivo de este impuesto. Se presenta una propuesta de generalización de la base tributaria compensada con una transferencia a los deciles más pobres de la población.
Para poder implementar esta propuesta los autores proponen adoptar las metodologías de identificación de beneficiarios y entrega de beneficios que se emplean en los programas de transferencias condicionadas de ingreso aplicados exitosamente en la mayoría de los países de América Latina. Se examinan estimaciones para ocho países de América Latina a efectos de identificar las condiciones en las cuales la propuesta resulta viable.
Según los autores, la mayoría de los sistemas tributarios han introducido una respuesta común para contrarrestar la regresividad del IVA. El primer paso de esta intervención consiste en la identificación de bienes y servicios con importante incidencia en la canasta de consumo de los sectores de menores ingresos, los cuales frecuentemente se consideran de interés social. Los ejemplos clásicos son los productos alimentarios y los servicios de salud, educación y transporte. El paso siguiente es eliminarlos de la base imponible (exenciones) y/o introducir tasas múltiples (tasas más reducidas que la alícuota general o incluso tasa cero) y aplicársela al conjunto de bienes y servicios identificados en la primera etapa. Este tipo de intervenciones tiene un carácter universal debido a que beneficia a todos los consumidores, independientemente de su nivel de ingresos.
El Sistema Universal es una respuesta tosca al problema planteado por la regresividad del IVA. Su tosquedad deriva del hecho que las medidas de alivio impositivo instrumentadas a través de tasas múltiples y exenciones de la base imponible benefician en términos absolutos más a los que más consumen, que son los deciles superiores de la distribución del ingreso. El carácter universal de la intervención tributaria no permite discriminar entre contribuyentes y así beneficiar a la población objetivo, que es la de los deciles inferiores de la población. En definitiva, la exención del IVA equivale a un subsidio focalizado.
Analizan la solución japonesa. El diseño de este impuesto en Japón invierte la lógica ya que parte de la identificación de la población a la cual se desea beneficiar y posteriormente se exime del impuesto a esta población cuando consume este conjunto acotado de bienes y servicios.
En la solución canadiense, el IVA tiene una alícuota uniforme y exenciones para bienes y servicios con importante incidencia en la canasta de consumo de los sectores de menores ingresos.
Los ejemplos clásicos de estas exenciones son los alimentos y los medicamentos, los cuales tienen una participación mayor en la canasta de consumo de los individuos de menores niveles de ingreso. Como resulta habitual, las exportaciones están gravadas a tasa cero.
Sin embargo, la novedad de la solución canadiense radica en que introduce una transferencia que beneficia a un grupo de contribuyentes a efectos de revertir parcialmente el impacto del impuesto sobre sus ingresos. El monto de la transferencia se define en función del estado civil, número de integrantes del grupo familiar y del nivel de ingreso del contribuyente.
El punto de partida de esta propuesta es generalizar la base imponible que elimina las exenciones de bienes y servicios que frecuentemente se introducen en la legislación impositiva a efectos de favorecer a los individuos de menores ingresos y que acaban favoreciendo en términos relativos a los deciles superiores de la población. Únicamente se mantienen las exenciones que tengan sentido desde el punto de vista de la administración del impuesto y en algunos casos para asegurar la consistencia en el tratamiento tributario de conceptos similares.
El ejemplo típico son los servicios de intermediación financiera donde el cruce de los flujos de servicios, al ahorrador y prestatario, no permiten la clara asignación del IVA como es en casos de flujos lineales, sea tanto de ventas entre empresas de diferentes sectores, por ejemplo del agro a la industria o de esta al comercio (flujo vertical), o entre empresas de un mismo sector (flujo horizontal). Por su parte, a efectos de igualar el tratamiento de la inversión en activos físicos con la formación de capital humano se propone eliminar los gastos en servicios de salud y educación de la base imponible del IVA.
El segundo elemento de la propuesta consiste en uniformizar la tasa impositiva. Esta tasa presenta bastante variabilidad en los países donde se aplica el impuesto, desde un mínimo de 5% en Canadá a las tasas superiores al 20% en Argentina, Brasil y Uruguay y en algunos países europeos. El tercer elemento de la propuesta de personalización del IVA es la implementación del alivio del impuesto a aquellos individuos que pertenezcan a los deciles más bajos de la población. Esto requiere determinar el monto del alivio a ser otorgado e identificar a los individuos que se beneficiarán de este alivio.
¿Qué es el IVA personalizado?
El IVA personalizado es un concepto genérico que hace referencia a políticas de reintegro del IVA pagado a ciertos grupos poblacionales. Este reintegro puede ser total o parcial, y puede ser estructurado como una devolución o como una compensación.
En Argentina, Ecuador y Bolivia
Otros programas de focalización de beneficios del IVA existen en Argentina, Ecuador y Bolivia. Estos programas, además de beneficiar a una población objetivo, buscan alentar un mayor nivel de formalización de transacciones. Así, en vez de realizar una transferencia monetaria de suma fija como en Colombia, los programas de Argentina, Ecuador y Bolivia condicionan la devolución de IVA a la existencia de transacciones declaradas a las administraciones tributarias.
El programa de Argentina está focalizado en jubilados, pensionados y beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo. Para alentar la formalización de transacciones, se relaciona el monto de la devolución con el monto de compras realizadas con la tarjeta de débito que tengan asociada a su pensión o programa social.
El programa recientemente aprobado en Bolivia consiste en una devolución parcial del IVA a personas con ingresos mensuales menores a 9.000 bolivianos (aproximadamente 1.300 dólares). Para acceder a este beneficio las personas deben registrarse ante el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) y el beneficio puede ser calculado de manera automática por el SIN en base a las facturas emitidas a nombre del beneficiario, o el beneficiario puede solicitar el reintegro, tras registrar ante el SIN las facturas comprobatorias de compra. El SIN luego deposita el reintegro en la cuenta bancaria del beneficiario. En las dos primeras semanas de inicio de este programa, cerca de 4.000 bolivianos se registraron al programa.
El programa de Ecuador, vigente desde 2017, está focalizado en personas que presentan una discapacidad igual o superior a 30% según una calificación de autoridades sanitarias. La devolución del IVA aplica solamente para compras de bienes y servicios de primera necesidad, adquiridos para consumo personal. Para alentar la formalidad, se requiere que el beneficiario presente al Servicio de Rentas Internas (SRI) una solicitud de reintegro, adjuntando las facturas autorizadas que sustenten el consumo realizado. El monto máximo mensual de devolución es de 92,6 dólares. En 2018 existían aproximadamente 15 mil beneficiarios.