Condiciones necesarias para un diálogo serio sobre Seguridad Social

Entre los temas que se sumaron en este proceso a la agenda política tenemos dos enormes que nos condicionan como sociedad y que impactan enormemente en las generaciones futuras: la reforma de la educación y la reforma de la seguridad social. En ambos tenemos hay dos aspectos indiscutibles, en primer lugar, que es necesario una reforma, pero que no cualquier reforma es válida. Y en segundo lugar, que se requiere participación, consenso, involucramiento de los protagonistas y estricta rigurosidad técnica.

Son los dos temas que nos van a condicionar como sociedad y en los que no podemos dejar de pensar en nuestra historia y reconocer que en la trayectoria de Uruguay tuvimos un diferencial y fueron dos políticas fundamentales que nos diferenciaron de la región y sobre la cual se construyeron indicadores sociales y económicos que hicieron la diferencia. La realidad y los avances hace que se requieran cambios y que en estos momentos sean más profundos, pero ante todo se debe considerar qué cambios, cómo y cuáles son su viabilidad y sus impactos.

Respecto al tema de la reforma educativa no vamos a profundizar en este artículo, pero bienvenidos sean los reclamos de participación, la búsqueda de consensos y la claridad en las propuestas. Hay una responsabilidad que se debe asumir desde quienes quieren promover la reforma de colaborar en la participación y atender a las manifestaciones y los reclamos genuinos que se realizan desde los directamente involucrados. La opinión pública está más atomizada por la conflictividad que por las propuestas mismas y las consecuencias que las medidas que se manejan como alternativas pueden generar. Un poco menos se habla de la reforma de la seguridad social, pero de importancia sustancial.

Del anteproyecto al proyecto

La presentación del anteproyecto de seguridad social pone en centro análisis y debate uno de los temas más importantes que tenemos los uruguayos. Son 172 páginas y 307 artículos que tocan multiplicidad de aspectos que hacen al sistema de jubilaciones y pensiones. Difícil saber por dónde empezar el análisis y sin dudas va a generar una enormidad de debates a nivel político, económico y social.

Se había hablado desde el Poder Ejecutivo de plazo hasta el 31 de agosto para recibir comentarios y poder realizar ajustes, luego de conocido el texto y de una serie de reuniones del presidente de la República y del Dr. Saldain como referente del tema y el documento. Desde el Frente Amplio y desde el Pit-Cnt se está estudiando la propuesta y se hacen comentarios, pero se está esperando el proyecto definitivo que se presente al Parlamento, lo que parece razonable si no se conoce qué va a quedar como texto definitivo.

Por su parte, los socios de la coalición han hecho manifestaciones de apoyo, comentarios y cuestionamientos diversos que llaman la atención hasta el cuestionamiento a la legalidad de algunos artículos, las repeticiones en temas, la falta de definiciones en otros.

En este contexto y esperando que surja un texto definitivo, interesa revisar algunos aspectos fundamentales que se presentan que parecen de suma relevancia a lo efectos de abordar el estudio de la propuesta y la generación de alternativas y que de alguna manera deben enmarcar cualquier análisis que queramos hacer para adelante.

Complejidad e importancia

Los procesos de reforma de la seguridad social son de los más complejos y que más afectan a la vida de las personas tanto presentes como generaciones futuras; cualquier decisión que se tome va a terminar siendo implementada a futuro y generando consecuencias para adelante en una realidad diferente a la que existe en la actualidad. Nada puede quedar sin cuantificar, sin estimar y sin analizar escenarios. Los efectos de una reforma de la seguridad social se ven en el futuro, tiene consecuencias para el futuro y para otra realidad.

En este marco es que de la propuesta que podrá ser bien diferente a lo que se termina aprobando, dependiendo del debate y modificaciones que surjan existen algunos elementos que importa destacar. La existencia de la necesidad de una reforma del sistema de seguridad social es una idea compartida y la misma se fundamenta en una realidad demográfica, social, laboral y económica.

Existen consensos muy amplios en relación con los principios que deben orientar los sistemas y los procesos de reforma, pero no necesariamente la interpretación y aplicación de estos son compartidos y es en este punto donde pueden darse los debates y las divergencias.

Algunos elementos que tenemos que considerar como punto de partida tienen que ver con las condiciones que dan lugar a un debate sobre la seguridad social y en particular del régimen IVS (Invalidez, Vejez y Sobrevivencia), que es una de las partes fundamentales pero no la única. Es una realidad la relevancia desde el punto de vista económico y fiscal que tiene la seguridad social y las implicancias y para ello hay que tener mucha claridad en el análisis de qué es IVS y qué no es y cuál ha sido la realidad del sistema por lo menos desde la última reforma, la de 1995, a través de la Ley 16.713, que fue la que configuró el sistema actual con la principal modificación que fue la incorporación del régimen de capitalización individual y las AFAP, junto con otros cambios. Las consecuencias de la reforma de la Ley 16.713 se hicieron notar y hubo que generar medidas para levantar problemas como fue la “ley de cincuentones” y la Ley de Flexibilización de 2008.

El envejecimiento de la población en Uruguay, con una población que no crece y que tampoco crece la población activa, una nueva realidad del mundo del trabajo con nuevas formas de vínculos laborales que no están incorporados en la lógica del sistema, nuevas necesidades que hacen a la necesidad de los sistemas de cuidados y nuevas configuraciones familiares son parte de las tendencias y temas que fundamentan. Pero no podemos dejar de mencionar que en estos procesos existen ganadores y perdedores.

El anteproyecto presentado tuvo como antecedente la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) creada en la LUC con un resultado que no llegó a consenso. En noviembre de 2021 se presentó el informe con aprobación de 10 de los 15 miembros. El trabajo de la comisión siguió modelos internacionales con resultados diferentes y que muchas veces se refieren a realidades bastante distintas a las de nuestro país. Entre los resultados de parte de la CESS y el anteproyecto hay una diferencia importante en contenidos. Pero el proceso siguió parámetros tomados de otras realidades.

El documento presentado no solo es extenso, sino que tiene un alto nivel de complejidad y requiere de un estudio y explicación detallada identificando su aplicación e impactos en las diferentes dimensiones. En este sentido, no alcanza solo con ponerlo a la mano, sino que es necesario un estudio riguroso y pormenorizado desde el punto de vista técnico y de los directamente implicados.

Viabilidad de la propuesta de reforma

Muchos de quienes se han manifestado han mostrado preocupación en relación con el texto propiamente dicho, llamando la atención en repeticiones, legalidad y temas no presentes. Este debería ser un aspecto de profunda claridad ya que una modificación que termine con situaciones de ilegalidad, inconstitucionalidad o marchas atrás puede ser muy nociva para el sistema y para la gente.

Participación y diálogo

Otro elemento para destacar es la necesidad de buscar participación y diálogo y que el mismo esté representado en diferentes dimensiones a nivel técnico, a nivel político y sobre todo social. La CESS pudo haber sido un avance en la búsqueda de un ámbito técnico, pero no es abarcativo de todo el espectro. Debemos tener en cuenta que cualquier análisis del sistema de seguridad social y de impactos de posibles medidas requiere de estudios muy profundos y rigurosos desde el punto de vista económico y actuarial. Un ámbito privilegiado para esto es el propio BPS, que dispone de la información más completa y sólida que permanentemente releva y de estudios que realiza a través de la Asesoría Económica y Actuarial. Pero también está la academia y diversas instituciones de investigación que se han especializado en la materia. En la actualidad se está buscando el consenso político que dispone de mecanismos para debate. Pero en algo tan importante como la previsión social el consenso social a través de organizaciones sociales es una condición necesaria. Recordemos además la existencia en el BPS de las representaciones sociales, instituciones fundamentales de los principales involucrados en el sistema que tienen una legitimidad única que es el ser elegido por sus representados en elecciones obligatorias.

¿Más capitalización es necesaria? ¿Quién se beneficia?

Otro aspecto tiene que ver con el pilar de capitalización individual, el mismo se profundiza y pasa a ser totalmente obligatorio y se argumenta en contribuir a bajar el déficit, pero asumiendo que el mismo existe. En este sentido, es necesario dimensionar los impactos. Es necesario atender el déficit, pero la medida como tal no lo soluciona, y a su vez lleva a mayores recursos lo que afecta el régimen de solidaridad y carga más al BPS. Las AFAP son un agente relevante en el sistema financiero y se van a ver con más recursos para administrar, mientras que el BPS va a tener una mayor carga. Es necesario analizar los efectos de las medidas que se proponen y las consecuencias en términos económicos a la vez que los impactos en los contribuyentes. El pilar individual genera un beneficio que depende de la aportación y de las inversiones que se realizan, y tiene resultados muy diferentes para los casos de aportaciones constantes y de niveles altos en relación con aporte bajos y con situaciones de desempleo por períodos, lo que desprotege enormemente a determinados grupos.

¿Más años de trabajo? Un factor adicional de regresión que se incorporaría en el sistema

De los temas que ha tenido más trascendencia en estos días fue el de la edad de retiro. En general escuchamos que la esperanza de vida aumenta y que existen mejores condiciones de vida y que, como la gente vive más, se generan mayores años de jubilación lo que afecta al déficit y que hay necesidad de trabajar más años o generar alternativas como la jubilación parcial. Para que esto ocurra tienen que darse un conjunto de condiciones que tiene que ver con la esperanza de vida para diferentes grupos poblacionales y con las condiciones laborales y posibilidades. La esperanza de vida aumenta, pero esto es a nivel promedio y no se da de igual manera en todas las clases y en todos los sectores, por lo tanto, no es cierto que todo el mundo esté en condiciones de trabajar más años muchas veces por el tipo de tarea, o por las condiciones de salud o por la propia realidad del mercado de trabajo que tiende a expulsar a los de mayor edad. A su vez, el tema a analizar no es solo la edad de retiro sino la tasa de reemplazo.

Egresos e ingresos

Por otra parte, cabe destacar que el sistema de seguridad social tiene que ser visto tanto del lado de prestaciones y egresos como desde su financiamiento. De esta forma cualquier reforma debería abordar también el tema de las diferentes fuentes de financiamiento y buscar alternativas para mejorar las mismas, aspecto que en una primera revisión parece que el anteproyecto no toma en cuenta.

Coexistencia de sistemas y transición

Se habla de privilegio y coexisten diferentes sistemas y a su vez dentro del régimen general existen de acuerdo con sectores diferentes realidades (exoneraciones, años computables), entre otros. El análisis debe integrar todo el conjunto y ver en profundidad los resultados.

Unidad reguladora

La propuesta integra la creación de una unidad reguladora, institución nueva que debe tener un rol de claridad y un accionar que cumpla con sus cometidos. El sistema actual uruguayo cuenta con las representaciones sociales, claves en el contralor y en la representación de los involucrados y con una legitimidad dada por el propio proceso de elección.

Dos últimos elementos que merece la pena mencionar. Existe una realidad de ajustes al sistema y a la propia gestión que no requieren de una reforma y que deben ser abordados, inclusive normativa ya aprobada y que no se aplica totalmente como es la propia obligatoriedad de la historia laboral. En segundo, lugar la relevancia de analizar en conjunto todos los elementos sabiendo que los impactos tienen que ser vistos desde lo económico a lo social en la actualidad y para adelante.

En conclusión, sin discutir la necesidad de la reforma, existen condiciones del proceso que son fundamentales: viabilidad legal, económica y social, claridad en las propuestas y sus implicancias, participación y diálogo en lo técnico, político y social y gran rigurosidad técnica en el análisis.

Textos: Ec. María Noel Sanguinetti