Desde hace tiempo China se ha vuelto más que relevante en el comercio, la economía global, las tecnologías y geopolítica. Lo es para el mundo y las diferentes regiones y lo es para Uruguay, con quien tiene relaciones diplomáticas desde hace ya 35 años. Estamos en la previa a una misión del presidente de la República a China, hecho que no solo debería ser un destino más en la agenda diplomática, sino que se debe concretar como un hito más en una estrategia y conjunto de actividades que tenga que ver con la mejora en la inserción internacional del país.
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La relevancia de la inserción internacional para Uruguay
Para Uruguay la inserción internacional es fundamental y, por la característica de país pequeño exportador, cualquier alternativa de crecimiento y de desarrollo tiene como condicionamiento sus vínculos comerciales y económicos con el resto del mundo.
En este sentido, cabe destacar que China se ha vuelto uno de los países fundamentales en términos de comercio y exportaciones, tanto por el peso que tiene en los mercados internacionales como por sus vínculos con el país y la región y los principales competidores.
A pesar de que los vínculos, volúmenes de comercio y tipos de inversión han venido en aumento, hay dos aspectos que debemos tener en consideración.
En primer lugar, China no es un socio fácil por su tamaño, diferencias culturales y características tan diferenciadas. Por otra parte, más reciente, pero preocupante, Uruguay en estos últimos dos años ha venido deteriorando su perfil de inserción internacional, en parte porque nos encontramos en un mundo más complejo y, por otro lado, por debilidades en las propias políticas que se vienen desarrollando con falta de rumbo y estrategias que estén bien definidas.
China como destino de exportaciones: aumenta el peso en la canasta exportadora 30 veces en 20 años siendo casi el 30 % del valor exportado.
Los vínculos comerciales entre Uruguay y China han tenido un incremento en los últimos tiempos. Uruguay el pasado marzo celebró 35 años de los mismos y, en los últimos 20 años, las exportaciones crecieron 30 veces en términos de valores. Mientras las mismas ascendieron a USD 104 millones en 2001, en el 2021 fueron de USD 3.277 y al 2022 cerraron en USD 3.675 millones, de acuerdo a los datos publicados en Uruguay XXI en base a la información de Aduanas y al informe elaborado por el Instituto Cuesta Duarte del Pit-Cnt sobre análisis de los impactos de inserción internacional de Uruguay y China.
El mismo informe del Instituto afirma que tiene una evolución diferente a las exportaciones al Mercosur que se multiplican por 3, subiendo de USD 838 millones a USD 2.640 millones entre 2001 y 2021. Incluso, el Mercosur ha retrocedido en valores absolutos desde 2014, salvo por un repunte en 2021 explicado en gran medida por la venta de energía. En esta evolución, China llega al entorno del 30 % de las exportaciones de Uruguay, mientras que los destinos que le siguen representan la mitad en el entorno del 15 %. El 2023 se rompe el liderazgo, pasando a segundo destino en muchos de los meses que venimos transcurriendo.
En 2022 China continuó siendo el primer destino de exportación, a pesar de que, como destaca el informe anual de Exportaciones del Uruguay XXI,[2] las colocaciones hacia este destino crecieron a una tasa menor que en 2021. Las exportaciones hacia China aumentaron 12 % en 2022 y alcanzaron USD 3.675 millones, lo que representa el 28 % del total exportado. El aumento se explica por las mayores ventas de soja, que ocuparon el 30 % del total exportado hacia China. Las exportaciones de carne bovina, que representaron el 40 % del total exportado, cayeron 1 % con respecto a su valor del año anterior”. Hubo otros productos cuyas ventas presentaron caídas, fueron subproductos.
En lo que representa al peso de las exportaciones a China, del total, el punto máximo se da en 2019 llegando al 31 %, en el 2020 fue de 27 %, año de pandemia y con total dificultad para verlo en la tendencia, y el 28 % en el 2021 y 2022. A estas características tenemos que sumar que existe una concentración en pocos rubros, siendo los principales la carne y los subproductos cárnicos y la celulosa, seguidos de la soja y lácteos.
Inversiones, otra dimensión a considerar
Otro aspecto importante son las inversiones. Uruguay ha sido destino de inversiones y existen muchas empresas de capitales chinos instaladas en Uruguay, pero en los hechos aún hay espacio para crecer con las realidades y caminos necesarios para recorrer desde nuestro país, los programas de atracción de inversiones y la relevancia de tener claridad en los procesos.
En el año 2021 desde el gobierno se dio un gran anuncio de parte del presidente de Uruguay: el país había iniciado negociaciones para firmar un Tratado de Libre Comercio con China y que las intenciones y planes eran que se firmara dentro del periodo del gobierno, por fuera del Mercosur y concretado como un gran legado de la Administración al país.
Para esto se establece un periodo de instancias de negociación y de estudios de prefactibilidad y de factibilidad. Si bien podemos repasar el proceso, los resultados no solo son nulos, sino que hasta podríamos llegar a decir que han generado un deterioro del proceso de inserción, no sólo porque China viene a la baja en términos absolutos y también relativos, sino que ha dejado mal posicionado a nuestro país en la región y pasamos a ser una segunda línea de las negociaciones con China.
No está claro qué se espera de la próxima misión oficial, menos ahora, en un momento en el que estamos con una importante crisis institucional que ha llevado a la renuncia del canciller y siendo parte el propio presidente del escándalo, por lo menos de lo que se sabe al cierre de esta edición.
Pero lo que está claro es que no sólo el tal TLC con China anunciado en el 2021 como una novedad fue un fracaso, sino que muestra la necesidad de tener una clara estrategia de inserción con procesos sólidos y que la profundización de la misma es mucho más que un TLC con negociaciones bilaterales. Al respecto, algunas consideraciones que parecen relevantes y sobre la cual hay mucha tela para seguir tejiendo.
En primer lugar, hasta ahora lo que se ve es que el anuncio del TLC con China fue un anuncio político de título de tapa más que otra cosa. Negociar un tratado de libre comercio no sólo implica avanzar en la línea de bajar restricciones, tiene muchas más complejidades que requieren de estudio de ganadores y perdedores, identificación de temas que van mucho más allá de lo comercial, pero además un plan muy claro de los pasos de negociación e instancias y una preparación como país para mejorar el posicionamiento de Uruguay con China y, a la vez, qué pasa a nivel del bloque regional y de otros socios comerciales. En los hechos se vio un documento, algunas reuniones, hermetismo y, de buenas a primeras, no se podía avanzar.
En segundo lugar, el TLC no es el fin en sí mismo, sino que es una oportunidad para el desarrollo del país y también una oportunidad para la propia negociación a fin de mejorar el posicionamiento del país en el destino, y requiere no sólo de cuidados con los que pueden ser perjudicados sino de estrategias claras para mejorar los que ya integran la canasta y diversificar, lo que implica crecer en otros rubros que tienen oportunidades. El resultado positivo puede ser una mejora en los vínculos comerciales con una mejor presencia de Uruguay en China, aunque no sea el tratado firmado. Pero este requiere de un fuerte trabajo de negociación, de planificación de la inteligencia comercial y la promoción, presencia y apuntalamiento de empresas y sectores.
En tercer lugar, y vinculado a lo anterior, Uruguay tiene 35 años de experiencia diplomática con China y además el gran éxito que fue el afianzamiento de los vínculos comerciales en el segundo gobierno de Tabaré Vázquez con China, con misiones del presidente y sus ministros, así como de importantes delegaciones de empresarios e instituciones. Todo lo que fue acompañado de rigurosos estudios de prefactibilidad y factibilidad, negociaciones varias y estrategias país y sectoriales que permitieron el ingreso de nuevos rubros y profundización de los existentes. Fue así que se aumentó la presencia de la embajada y de Uruguay XXI, se participó en ferias, se instalaron empresas, se habilitaron rubros y sectores, se revisaron perfiles fitosanitarios, entre muchos otros. No hubo ninguna novedad, pero además fueron sólo anuncios, cuando Uruguay venía de un trabajo de mucho resultado.
Finalmente, no se agota en anuncios y en lo comercial, y la realidad cada vez más compleja del mundo comercial y globalizado lleva a que la inteligencia comercial deba ser un aspecto central de la política exterior, económica y comercial. En Uruguay hemos ido en sentido contrario.
No está claro cuáles son las perspectivas, pero lo real es que no podemos dejar de mirar a China y existe una necesidad de renovar nuestro vínculo actual con procesos de negociación claros y reales, que mejoren el posicionamiento de los rubros que tenemos, que puedan buscar diversificar sectores. Pero, a la vez, viendo la perspectiva global de la inserción del Uruguay y generando más y mejores herramientas. En los hechos hay mucho anuncio y estamos peor. Cuando Tabaré Vázquez hizo sus misiones oficiales había una claridad en negociaciones, sectores, herramientas y las misiones y resultados no se agotaron en el viaje del presidente. En estos momentos, más allá de la misión, cuesta mucho, en el contexto de los hechos recientes que han sido de trascendencia a nivel del mundo, pensar cómo se va a parar el gobierno uruguayo y el presidente en una misión oficial.
Luis Lacalle Pou ha apostado su legado económico a firmar un acuerdo comercial con China. “Tenemos toda la intención de sí, de terminarlo” durante su gobierno, señaló en julio pasado cuando anunció el inicio de las negociaciones formales. China estaba dispuesta a hablar sobre un acuerdo bilateral con Uruguay.
Pero las aspiraciones de Uruguay provocaron enojo y reproches en los países vecinos de Brasil y Argentina, así como lo que fue visto como una revancha económica. Al igual que Uruguay y Paraguay, estos países pertenecen al Mercosur, una alianza establecida hace más de tres décadas para promover el comercio de la región.