El gobierno explicó en el Parlamento por qué corrigió el cálculo del Fonasa

La comparecencia ante la Comisión Permanente había sido anunciada públicamente el 29 de diciembre por el propio ministro de Economía. Ese día, Oddone, junto al subsecretario Vallcorba, brindó una conferencia de prensa para detallar los cambios dispuestos por decreto en el cálculo del CPE, un indicador dentro del Seguro Nacional de Salud (SNS) y determinante para definir si los aportantes al Fonasa tienen derecho o no a la devolución de parte de sus contribuciones. “Vamos a ser convocados por la Comisión Permanente del Parlamento a dar explicaciones sobre los fundamentos técnicos y los efectos que esta medida tiene, lo que, con mucho gusto y como no puede ser de otra, nosotros vamos a hacer”, expresó Oddone en esa instancia, anticipando el tono de apertura institucional que luego reiteraría ante los legisladores.

Las modificaciones comenzaron a regir el 1º de enero de 2026 y, según el equipo económico, intentan corregir dos “errores de diseño” presentes en la metodología de cálculo del CPE desde al menos 2019. Como resultado de la nueva fórmula, el valor del costo promedio equivalente pasó de 4.828 pesos a 6.693 pesos. Este incremento implica que entre 60.000 y 70.000 trabajadores dejarán de recibir la devolución del Fonasa en 2027, lo que generará una recaudación adicional estimada entre 70 y 80 millones de dólares.

La defensa jurídica del decreto y el rol del Fonasa

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Uno de los ejes centrales del debate parlamentario estuvo vinculado a la legalidad del decreto aprobado por el Poder Ejecutivo. El subsecretario de Economía, Martín Vallcorba, expresó algunas consideraciones respecto a algunos comentarios. “Al escuchar los planteos de varios legisladores, parecía tratarse más de una crítica al diseño legal que al decreto en sí mismo”. En ese sentido, recordó que el decreto recientemente aprobado modifica otro decreto reglamentario de la propia ley, y no la ley en sí. Para respaldar su argumentación, Vallcorba evocó antecedentes de la Suprema Corte de Justicia (SCJ), que en el pasado fue llamada a pronunciarse sobre la naturaleza jurídica de los aportes al Fonasa, especialmente tras las modificaciones introducidas por la Ley 18.731 a la Ley 18.211. En aquellas instancias, se había alegado que el Fonasa funcionaba como un impuesto y no como una contribución especial.

“La Suprema Corte de Justicia en diversas sentencias ha afirmado que es una contribución especial”, subrayó Vallcorba, añadiendo que también se pronunciaron fallos que rechazaron cuestionamientos basados en el principio de igualdad o de legalidad. Para el subsecretario, estos antecedentes reafirman que el diseño del Fonasa es el de una contribución especial de seguridad social, y que ese carácter es un elemento fundamental para entender la devolución de aportes.

También durante su intervención, Vallcorba citó un trabajo académico del doctor Miguel Pezzutti, profesor de Contribuciones Especiales de Seguridad Social y de Derecho Tributario en cursos de posgrado de la Universidad de Montevideo, así como docente de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. El trabajo, fechado en 2011, analiza precisamente el concepto de costo promedio equivalente introducido por la Ley 18.211.

Según recordó el subsecretario, Pezzutti define el CPE como “el valor de las prestaciones de salud durante toda la vida de sus beneficiarios, teniendo en cuenta las cuotas salud definidas, las expectativas de vida de la población, las cuotas al Fondo Nacional de Recursos y el costo de administración del Seguro Nacional de Salud”, en referencia al artículo 55 de la ley.

El académico agrega que, si bien la ley establece que el CPE será fijado por el Poder Ejecutivo, no se trata de una atribución discrecional. Por el contrario, el Ejecutivo debe apegarse a guarismos objetivos y comprobables, como las expectativas de vida de la población, regidas por criterios científicos y ajenas a cualquier apreciación subjetiva.

Para Vallcorba, este razonamiento respalda la interpretación del Gobierno de que el decreto aprobado se ajusta plenamente al marco legal. “Esto reafirma el carácter de contribución especial que prevé la ley y no viola ningún principio de legalidad”, enfatizó.

Oddone: “El aporte al Fonasa es una contribución especial”

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Por su parte el ministro de Economía, Gabriel Oddone, expresó su preocupación por el rumbo que había tomado el debate. A su entender, gran parte del tiempo se destinó a cuestiones relevantes y sensibles, pero que no estaban en el corazón de la convocatoria. “Nosotros fuimos convocados para revisar o evaluar un decreto que modifica la metodología de cálculo del costo promedio equivalente que afecta la devolución”, recordó y cuestionó que no se hubiera presentado ningún argumento jurídico concreto que demostrara la supuesta ilegalidad del decreto. Recordó que la norma simplemente sustituye otro decreto que tenía validez previa y que la discusión de fondo debería centrarse en si el Poder Ejecutivo se mantuvo dentro de las facultades que le otorga la ley. A su juicio, el intercambio parlamentario se vio atravesado por argumentos efectistas y provocaciones que “cansan” a la ciudadanía, sin entrar en el fondo de la cuestión.

En línea con Vallcorba, el ministro reafirmó que el aporte al Fonasa es una contribución especial, un tributo que grava a quienes perciben un beneficio. Por definición, sostuvo, debe existir una razonable equivalencia entre la prestación recibida y la contribución realizada. El problema, según Oddone, es que la metodología anterior no permitía esa equivalencia. “La metodología que estábamos usando era una metodología que no permitía una adecuada relación entre la contribución y la prestación”, afirmó. Por esa razón, el Gobierno decidió modificarla.

El ministro detalló los dos grandes problemas técnicos que justificaron el cambio. El primero tiene que ver con la falta de madurez del sistema. La metodología anterior asumía que todas las personas habían contribuido a lo largo de toda su vida, lo cual no es cierto en un sistema relativamente joven como el uruguayo. Esta suposición llevaba a subestimar los años en los que las personas son menos costosas para el sistema, cuando son jóvenes y se enferman menos y, en consecuencia, a una menor recaudación.

El segundo error, aún más relevante, estaba vinculado al uso de una esperanza de vida uniforme e invariable en el tiempo. La metodología asumía que los varones morían a los 75 años y las mujeres a los 82, sin considerar que la probabilidad de supervivencia cambia a lo largo de la vida. “La probabilidad de sobrevivir cuando una persona llega a los 60 años es distinta que cuando nació”, explicó.

Al no ajustar este factor, el cálculo volvía a subestimar el costo promedio equivalente, generando devoluciones mayores a las que correspondían desde el punto de vista técnico. “No estamos sacándole dinero que la gente tenía como un derecho adquirido”, afirmó. Lo que se está haciendo, insistió, es corregir una metodología que estaba mal y que generaba devoluciones que no correspondían.

El ministro explicó que esta situación había sido advertida por equipos técnicos en gobiernos anteriores, pero que por distintas razones no se había implementado la corrección. El actual Gobierno, en cambio, decidió avanzar cuando entendió que era el momento adecuado.

Lustemberg y el foco en la salud como derecho

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Finalmente, la ministra de Salud Pública, Cristina Lustemberg, agradeció al Parlamento y a la Comisión Permanente por poner el tema en discusión y destacó la claridad de las explicaciones brindadas por el Ministerio de Economía. En su intervención, colocó en el centro el compromiso del Gobierno con la mejora de la calidad de las prestaciones y la reducción de las desigualdades en el sistema de salud, a casi 20 años de la reforma del SNIS. “Soy médica hace muchos años. Empecé muy abajo para llegar acá”, afirmó, y agregó que desde 1999 recorre el país y conoce de primera mano las realidades del sistema de salud en el territorio.

Desde esa experiencia, reconoció las dificultades económicas que enfrenta el país y el desafío de mejorar las desigualdades en apenas diez meses de gestión. Rechazó la idea de desinterés por el 8 % de los ciudadanos afectados por la corrección del cálculo y aseguró que le importan “y mucho”. A su vez la ministra describió algunas de las desigualdades existentes en el sistema, personas del norte del país sin acceso adecuado a prestaciones, ambulancias con más de dos millones de kilómetros recorridos, y un 66 % de fallecimientos en rutas asociados a la falta de atención tiempo-dependiente adecuada.

También reconoció los problemas de gestión y de modelo de atención en el Sistema Nacional Integrado de Salud y planteó la necesidad de un acuerdo político real entre todos los actores. En ese punto, evocó la experiencia de la pandemia y su rol acompañando decisiones del Gobierno anterior, con plena conciencia del costo que implicaron algunas de ellas.

Lustemberg insistió en que la prioridad es mejorar la calidad del gasto, reducir las desigualdades en el acceso y avanzar en la incorporación de nuevas prestaciones. En ese marco, destacó el trabajo conjunto con el Ministerio de Economía para establecer un cronograma que permita avanzar en esas incorporaciones a futuro, en línea con lo aprobado en el presupuesto.

“Nuestro compromiso es cuidar el Sistema Nacional Integrado de Salud, ver dónde tenemos las dificultades, dónde están los desvíos, hacerlo más justo, más transparente”, afirmó, sintetizando el eje central de su intervención.

La ministra reivindicó la disposición del Gobierno a escuchar, trabajar y mejorar la gestión del sistema. Recordó la experiencia de consensos alcanzados en otras áreas, como la Ley de Garantías de Primera Infancia, Infancia y Adolescencia, y aseguró que siempre encontrarán en los equipos del Ministerio de Economía y del Ministerio de Salud Pública “las puertas abiertas para construir”.

Lustemberg cerró su exposición reafirmando la responsabilidad del Gobierno mientras esté en funciones: escuchar, trabajar el triple, mejorar el acceso y corregir las dificultades de gestión. “Las veces que este Parlamento nos convoque vamos a venir a trabajar y escuchar”, concluyó.