Estado policía del Estado

A la noticia de hace algunas semanas vinculada a la injerencia de máximos jerarcas del Poder Ejecutivo en la autonomía del deliberativo departamental de Canelones, mandatando a no votar el fideicomiso canario (que por lo tanto le amputó esa posibilidad de avanzar en obras al departamento), se siguen sumando otras señales complejas en el proyecto de Rendición de Cuentas a consideración del Parlamento. Primero se incorporaba un artículo que habilitaba a aplicar recortes económicos a partidas constitucionales para los gobiernos subnacionales. Ahora, eso se descarta parcialmente, ya que se maneja un artículo sustitutivo que modifica aspectos integrados a la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Pero, más allá del mecanismo que se incorpore, podría significar importantes
recortes a las partidas de los gobiernos departamentales vinculados a un vidrioso no cumplimiento del rol de “policía territorial”. La realidad siempre es compleja y el origen del problema se vincula con enormes carencias arrastradas por políticas nacionales de vivienda erráticas e insuficientes.

Las señales recientes relativas al proceso de descentralización política en el Uruguay parecen ser bastante claras, las autonomías progresivas y los esfuerzos por acercar recursos y capacidad de decisión a los territorios, aparecen cada vez más lejanas en el horizonte. Si se toman en cuenta los últimos movimientos desde el Ejecutivo, es posible identificar una clara lógica tendiente a mantener centralmente el control de “la caja” y de las decisiones respecto a política pública con concepción sectorial, incluso incidiendo en discusiones y procesos que ejecutivos y deliberativos departamentales, junto a los gobiernos locales, vienen trabajando en sus jurisdicciones.

Una muestra en ese sentido es la aprobación del fideicomiso en Canelones que naufragó en la Junta Departamental hace un par de semanas. Quedó en evidencia una intervención notoria de sesgo político partidario en la agenda departamental, cuando desde el
poder central se revirtió la voluntad que inicialmente tenían ediles de la propia coalición oficialista para acompañar recursos que impactarían en obras de municipios propios y ajenos de Canelones.

No menos preocupante en estos temas es la perspectiva incorporada en la Rendición de Cuentas que el Poder Ejecutivo puso a consideración del Parlamento hace unas semanas. Inicialmente proponía en su artículo 207 avanzar en la intención de descontar partidas
establecidas en el artículo 214 de la Constitución, a todas aquellas intendencias que omitieran “actuar a tiempo”, ante eventuales ocupaciones de terrenos.

El sustento de la propuesta era que esa “negligencia territorial” de un gobierno departamental, luego supone altos costos para
el Estado. Lo que parece temible en esa perspectiva, es que el origen del problema en todo caso se vincula con una de las carencias más importantes que el Estado ha tenido, que es precisamente la deficiente política pública nacional de vivienda. Por estas horas se pudo saber
que el artículo que en este momento analiza el Parlamento, si bien ya no aplicaría directamente sobre recursos asignados constitucionalmente para las intendencias, mantiene el espíritu punitivo y sancionatorio, ya que propone modificar la Ley de Ordenamiento Territorial en lo que respecta al rol de “policía territorial” y apunta a que las intendencias pasen a ser
“responsables solidarios” de costos que puedan originarse en eventuales realojos.

La descentralización política es justamente un proceso que implica avances y retrocesos. Si bien es un error pensar que el acumulado se vincula solamente con la última década, es importante subrayar que en ese lapso se aprobaron dos leyes bien importantes. En el año
2008, la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (n 18.308), y entre 2009-2010, la Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana (n 19.272).

El enfoque del nuevo artículo incorporado en la Rendición de Cuentas, apunta en el sentido de responsabilizar a los gobiernos subnacionales de carencias estructurales de larga data y, por cierto, es muy poco amigable para promover un enfoque integrado y coordinado para el abordaje de tamaño problema. Entonces, la impronta del Poder Ejecutivo es centralista, vertical y sectorialista para definir recursos y políticas que impactan en el territorio, pero sí descentraliza y responsabiliza cuando los procesos territoriales plantean complejidades serias, como por ejemplo ocurre con la proliferación de los asentamientos irregulares.

Trasladar “la papa caliente” a las intendencias, no es más que continuar centralizando las decisiones y descentralizando solamente los problemas.

El camino trazado no parece nada acertado. Se propone modificar el artículo 69 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, regulando facultades de policía territorial (exponiendo eventualmente a las intendencias a juicios que involucran recursos). Y allí surgen al menos dos elementos de alta complejidad. El primero es de carácter puramente institucional y se vincula con la propia concepción de una política. El mensaje es muy nocivo y va en la línea de deteriorar y no de solidificar las relaciones intergubernamentales. El gobierno nacional le dice a los gobiernos departamentales que si “se portan mal”, los llevará a los ámbitos judiciales para emplazarlos a hacerse cargo de los posibles efectos identificados en sus territorios y que suponen costos para el Estado. El Estado, en definitiva, atenta contra su propia institucionalidad y en lugar de apostar a la construcción de una agenda coordinada para construir respuestas de política pública con acento territorial, señala con el dedo desde el primer nivel al segundo nivel de gobierno, pudiendo incorporar sanciones económicas. Entrar en ese camino, podría ser ingresar en un sendero sin retorno: por ejemplo, el Ministerio del Interior podría excusarse de actuar mal o ineficazmente frente a eventos delictivos, porque una intendencia a un municipio no iluminó una plaza en forma adecuada. Cuidado, que vaya si es por eso importante promover el abordaje y la articulación de políticas en base a diálogo
coordinado y no golpeando escritorios.
Pero, por si fuera poco, el enfoque planteado en la Rendición de Cuentas rompe posibilidades de abordar en términos intergubernamentales o desde la coordinación multinivel un tema bien importante en la agenda pública, sentando un precedente bien complejo hacia adelante.
Porque si se desencadenara una lógica del “ojo por ojo”, muchas intendencias e incluso municipios podrían reaccionar a la inversa y en lugar de trabajar en forma mancomunada y coordinada, podrían cerrar puertas a trabajar en otros múltiples temas de alto interés e incluso muy sensibles en las agendas de los territorios y comunidades. En el medio está la población, que ante una dificultad o demanda no analiza ante que nivel de gobierno está, sino que pretende una respuesta articulada del Estado. Se podría dar un segundo inconveniente entonces, que es desandar en algo que se reconoce como un avance significativo: muchas intendencias y municipios han ampliado su espacio de participación, articulación e implementación de políticas públicas que trascienden el tradicional ABC 2 . Los mencionados gobiernos subnacionales en muchos casos han hecho bastante más de lo formalmente
establecido, colaborando en forma decisiva con políticas de salud, educación, cultura, emergencia alimentaria entre muchos otros etcéteras. ¿Como debieran reaccionar ante la disposición que pretende ahora reglamentar el Ejecutivo?

El segundo problema, una vez más involucra un posible sesgo de carácter político partidario. Es indudable que la proliferación de asentamientos tiene una preponderancia mucho mayor en el área metropolitana del país que en otros departamentos, por lo tanto, es esperable que este “mecanismo” político comience a afectar mayoritariamente a intendencias frenteamplistas de Montevideo y Canelones en particular. Cabe recordar que el gobierno nacional ya recortó el Fondo Metropolitano, impactando fuertemente sobre las posibilidades de gestión de múltiples procesos en curso en los departamentos mencionados.

Uruguay ha desconcentrado, mucho más que descentralizado. Inclusive, si bien es innegable que las administraciones frenteamplistas pusieron mucho énfasis en el discurso descentralizador e incrementaron la asignación de recursos, los avances en la construcción de
políticas territoriales fueron tímidos.

Un rasgo relevante en los últimos 15 años fue avanzar en diseños ministeriales y sectoriales que, si bien marcaron una mayor impronta territorial, se quedaron en ese esfuerzo parcial. De todos modos, se apuntó a mejorar la presencia estatal en territorio y coordinar esfuerzos y prestaciones. Aun así, se marcaron hitos importantes que requirieron la colaboración de los gobiernos departamentales e incluso los municipios desde 2010. Esa participación significativa en procesos de implementación y articulación de políticas, aún sin claridad competencial, fueron avances relevantes para las agendas territoriales y las comunidades. Sin embargo, ahora, podrían recibir un duro revés.

En suma, este nuevo evento en materia de políticas de descentralización, le otorga a los gobiernos subnacionales un papel absolutamente marginal al momento de incidir en el diseño y coordinación de políticas, pero protagónico para dar respuesta financiera a carencias originadas en deficientes políticas nacionales que arrastran muchos años y períodos de gobierno de diverso signo político.

Una vez más, la tímida e incipiente perspectiva de ampliar horizontes para la descentralización política y la participación ciudadana, afianzada en la instalación de un tercer nivel de gobierno, lejos de profundizarse, parece retroceder. Más aún, entre múltiples aspectos, la pandemia en Uruguay y en la región, también ha generado en un rebrote centralista muy nítido de la concepción de la política, independientemente de formatos unitarios o federales e incluso improntas neoliberales o progresistas.

Pero volviendo al caso uruguayo, el capítulo que se instala ahora con la intención de responsabilizar a las intendencias por “omisiones” territoriales que en realidad tienen su origen en carencia de política nacional, además de seguir retrocediendo, atenta contra un proceso de construcción conjunta. Parafraseando a don Carlos Real de Azúa, en materia de descentralización; el impulso parece haber encontrado un claro freno.